Política econômica e macrocenários nacionais: 2003-2006
Reinaldo Gonçalves  

Sumário

A trajetória do governo Lula dependerá do foco da política econômica. Projeções para três focos de política econômica (combate à inflação, ajuste externo lento e geração de emprego) mostram resultados significativamente diferentes. O foco do combate à inflação, baseado nas metas inflacionárias e na autonomia do Banco Central, provocará resultados econômicos e sociais tão ou mais desastrosos do que aqueles do governo Fernando Henrique. Pode-se esperar, inclusive, um aumento da exclusão social em decorrência do crescimento medíocre da renda e da piora do desemprego. O foco do ajuste externo lento, baseado na promoção de exportações e substituição de importações, é incapaz de colocar a economia brasileira em uma trajetória minimamente sustentável de estabilização e desenvolvimento. A alternativa é a política econômica com foco na retomada do desenvolvimento e na geração de emprego. Nesse caso, é necessário mudanças significativas na atual política econômica. Dentre essas mudanças, vale destacar a redução da taxa básica de juro e o controle sobre o movimento internacional de capitais.


Abstract

The performance of the Lula's government will depend on the focus of economic policy. Projections for three distinct focus of economic policy (to control inflation, slow external adjustment and employment) show results that are significantly different. The focus on inflation is based on monetary targeting and the independence of the Central Bank. This focus will have negative effects; probably, these effects will be more negative than those of the Cardoso's government. The focus on external adjustment is based on export promotion and import substitution. This focus is unable to bring about a sustainable path of stabilization and development. The alternative is a focus on development and employment. As a result, it is necessary to carry out radical changes in the economic policies of the initial months of the Lula's government. Among these changes, it is worth calling attention to the reduction of real interest rates and the control of international capitals.





Introdução
Em uma rica síntese da história política brasileira, José Honório Rodrigues chegou à seguinte conclusão: “As reformas dos líderes criadores foram sempre contidas, ou porque as condições estruturais e as pressões externas os impediam de mover-se com maior desembaraço ou porque o próprio mecanismo da conciliação os obrigava a conter-se, ou ainda porque diante das dificuldades reduziam ou limitavam seus objetivos.” (Rodrigues, 1965, p. 102).
Os céticos tomam a História do Brasil como referência e pensam que não se deve esperar mudanças significativas durante o governo Lula. Recupera-se, assim, a análise histórica que nos dá a seguinte lição: "a política de conciliação, de transação, teve como principal objetivo aplainar mais as divergências dos grupos dominantes que conceder benefícios ao povo." (Rodrigues, 1965, p. 103). As medidas de política econômica nos primeiros meses do governo indicam que estamos entrando em mais um período de conciliação e reforma. Talvez não seja por outra razão que decanos da Economia Política no Brasil, como Francisco de Oliveira, Paul Singer e Theotonio dos Santos, expressaram suas críticas já no início do governo Lula (Oliveira, 2002, Singer, 2003 e Santos 2003, respectivamente).
Lula está propondo um mecanismo de conciliação, que ele denominou de Pacto Social. Será que Lula frustrará as expectativas do povo brasileiro e repetirá o padrão histórico identificado por José Honório Rodrigues como de “conciliação e reforma”? Ou, será que estamos no início de um novo ciclo histórico, que será marcado pela ruptura com uma trajetória de desigualdade, miséria e injustiça?
Nesse texto, o enfoque é o da Economia Política e procura-se, então, uma síntese analítica que abarca a política, a história e a economia. Inicialmente, examina-se a dicotomia fundamental que determinará a conduta e o desempenho do governo: mudanças históricas e mudanças marginais. A análise dessa dicotomia é particularmente importante no caso do Brasil, tendo em vista que as condições estruturais internas e o contexto internacional são desfavoráveis.
As incertezas críticas, as restrições internas e os obstáculos externos indicam que o período de transição do governo Lula, que começou em janeiro de 2003, poderá prolongar-se por toda a primeira metade do seu governo. Nesses primeiros dois anos, dificilmente, serão obtidos resultados expressivos. Esse período deve ser de estabelecimento dos novos pilares de um novo modelo. Essa leitura é, claramente, otimista visto que pressupõe a predominância de um cenário de retomada do desenvolvimento econômico e social sustentável no longo prazo.
Há, no entanto, cenários alternativos, marcados pelo ceticismo e pelo pessimismo. Três macrocenários políticos de médio e longo prazos são analisados. Discute-se, ainda, os resultados de diferentes focos da política econômica com base em projeções para o período 2003-2006. O núcleo central do texto é uma crítica ao foco da política econômica no combate à inflação por meio, principalmente, dos juros altos. Defende-se, ainda, um conjunto de medidas que têm efeito direto positivo sobre a estabilização macroeconômica, o desenvolvimento e a geração de emprego desde o início do governo. Na conclusão apresenta-se um resumo geral dos principais resultados da análise.

1. Mudanças históricas ou mudanças marginais?
O primeiro pronunciamento de Luiz Inácio Lula da Silva como presidente eleito, realizado no dia 28 de outubro de 2002, começou da seguinte forma: “Ontem, o Brasil votou para mudar”. Não resta dúvida, a maioria do povo brasileiro votou contra o governo Fernando Henrique, mais especificamente contra a continuidade de políticas neoliberais que tiveram impacto negativo sobre a sociedade.
No pronunciamento, Lula afirmou que a “vitória significa a escolha de um projeto alternativo e o início de um novo ciclo histórico para o Brasil”. Lula foi categórico: “a maioria da sociedade brasileira votou pela adoção de outro modelo econômico e social, capaz de assegurar a retomada do crescimento, do desenvolvimento econômico com geração de emprego e distribuição de renda”. O presidente eleito declarou ainda que “vamos aplacar a fome, gerar empregos, atacar o crime, combater a corrupção e criar melhores condições de estudo para a população de baixa renda desde o momento inicial de meu governo. Meu primeiro ano de mandato terá o selo do combate à fome.”
"Mudança" e "desde o momento inicial do governo" são os elementos-chave do discurso do presidente eleito. No entanto, há margem para duas interpretações. Por um lado, o empresariado, os banqueiros e outros grupos conservadores entendem que o governo Lula pode significar mudanças marginais no Brasil. Nesse caso, não haveria mudanças substantivas na economia, sociedade, política, cultura e nas instituições após um longo período de transição. O discurso de Lula poderia ser encaixado num modesto compromisso social-democrata ou social-liberal, que daria maior racionalidade e, eventualmente, dinamismo à economia e reduziria marginalmente os níveis dramáticos de miséria e desigualdade no Brasil.
Lula assinalou claramente para um conjunto de reformas: previdência social, tributação, legislação trabalhista, estrutura sindical, reforma agrária e reforma política. Na visão conservadora, Lula prosseguiria avançando na margem. Ele retomaria as reformas iniciadas pelo governo neoliberal de Fernando Henrique (previdência social, legislação trabalhista e reforma agrária) e realizaria as reformas que deixaram de ser implementadas (tributação, estrutura sindical e reforma política). Nesse último caso, a expectativa, naturalmente, é que as reformas restrinjam-se a uma conciliação de divergências e envolvam, fundamentalmente, mudanças marginais, que não afetem os interesses das frações dominantes da elite brasileira. Isto é, trata-se, somente, de dar maior racionalização ao sistema (previdenciário, tributário, etc).
Por outro lado, o pronunciamento de Lula permite que o movimento social, trabalhadores, desempregados, pobres, excluídos e todos os grupos desfavorecidos da sociedade brasileira apostem na mudanças históricas. Nesse caso, a expectativa é de que, pela primeira vez na história do Brasil, o colapso de um modelo excludente não seja seguido pela tradicional fórmula da “conciliação e reforma” que evita atender às aspirações de mudanças efetivas. Em contraste, as mudanças históricas significam alterações nas estruturas, processos e relações econômicas, sociais, políticas e culturais "desde o momento inicial do governo".
A expectativa das forças progressistas é que as reformas prometidas por Lula impliquem, efetivamente, em mudanças históricas. A reforma da previdência social deve transcender a lógica simplificadora do eqüacionamento financeiro. A reforma agrária deve ser um mecanismo de alterações profundas nas relações sociais no campo, na regularização do território e na estrutura de distribuição de riqueza no país. A reforma política deve ir muito além de problemas como fidelidade partidária e financiamento de campanha. A reforma da legislação trabalhista e da estrutura sindical deve partir do pressuposto que o trabalho não é uma mercadoria qualquer e, portanto, deve superar em muito a lógica neoliberal da flexibilização, desoneração de tributos e competitividade. A questão tributária, por seu turno, é visto como um instrumento-chave para se definir a orientação do novo governo, pois sua configuração geral define quem “paga a conta”. Nesse caso, espera-se que a reforma tributária seja tanto um instrumento de ajuste macroeconômico, como de distribuição de riqueza e renda. Isto é, as reformas teriam como eixos estruturantes tanto a racionalização como a moralização e a distribuição de renda e riqueza.
Os primeiros meses do governo foram decepcionantes para aqueles que pretendem mudanças históricas. Os dois principais projetos de reformas anunciados pelo governo (previdenciária e tributária) têm claramente um foco na racionalização e negligenciam, em maior ou menor medida, os eixos da moralização e da distribuição (Andrade, 2003; Benjamim, 2003; Carneiro, 2003). No que se refere à política econômica externa, a percepção é que haverá um forte elemento de continuidade (Almeida, 2002). E, as iniciativas do governo na área monetária e financeira (reforma constitucional e autonomia do Banco Central) representam um retrocesso (Carvalho, 2003; Machado, 2003)).

2. Macrocenários políticos: 2003-2006
Há três cenários possíveis de médio e longo prazo. O cenário otimista pode ser denominado de Ruptura Histórica. O pessimista é o da Crise de Governabilidade. O cenário intermediário é o da Alternância de Poder.
O cenário otimista significa que o governo Lula logrará uma transição difícil, mas relativamente sob controle, de aproximadamente dois anos. Nesse período, poucos resultados objetivos serão alcançados em termos de crescimento de renda, geração de emprego e combate à pobreza. Entretanto, o governo será capaz de estabelecer os fundamentos da retomada sustentável do desenvolvimento de longo prazo. Para isso, reformas estruturais serão encaminhadas e executadas; reformas essas que representarão uma efetiva ruptura histórica. No que se refere à economia, essa ruptura implicará na redução significativa ou na correção de fortes desequilíbrios de estoque e de fluxo que fazem parte do legado de Fernando Henrique. Nesse ponto, os destaques ficam por conta da questão externa e da questão fiscal, bem como da contenção das pressões inflacionárias. Nos dois primeiros anos, apesar de resultados econômicos poucos satisfatórios, o governo Lula será capaz de incrementar a capacidade governamental de entregar bens e serviços à sociedade, de forma direta ou indireta.
Somente na segunda metade do governo é que, efetivamente, aparecerão os resultados mais evidentes de desenvolvimento econômico e social, bem como das mudanças políticas e institucionais. O cenário de Ruptura Histórica contempla, então, a permanência do PT com a reeleição de Lula em 2006 e, portanto, a continuação e aprofundamento das mudanças históricas e da ruptura definitiva com o modelo neoliberal. Esse cenário é esperado e defendido pelas forças progressistas e de esquerda que, historicamente, têm defendido mudanças e rupturas no Brasil.
O cenário intermediário é o esperado pelas forças políticas de centro e de direita no Brasil. Nesse cenário, o governo Lula faria mudanças marginais e, portanto, não haveria alterações significativas em termos da estrutura econômica e social. Os resultados seriam medíocres, tanto em termos de crescimento econômico, como de geração de emprego. Lula realizaria, então, um governo “mais ou menos”. A aposta da direita seria, então, que em 2006 haveria alternância de poder. Candidatos mais carismáticos ou atividades mediáticas mais eficazes seriam suficientes para derrotar Lula e o PT nas eleições presidenciais de 2006.
Há, atualmente, inúmeras personalidades e forças políticas que apostam nesse cenário: dos candidatos e partidos derrotados nas eleições de 2002 aos governadores de estados importantes (São Paulo, Minas Gerais e Rio Grande do Sul) que são candidatos naturais à presidência da República em 2006. Esse cenário é compatível com a estratégia de mudanças marginais, que focariam a política econômica na política monetária restritiva, na manutenção do acordo com o FMI e das metas elevadas de superávit primário, nas operações de resgate dos grandes grupos econômicos nacionais em bancarrota, na reconfiguração cosmética da ALCA, na promoção das exportações e na substituição de importações. Esse cenário está associado a reformas que protegem a elite econômica nacional, como por exemplo, uma reforma tributária centrada na racionalização e que despreza o vetor distributivo. Ou, então, uma reforma previdenciária que impõe pesado ônus sobre os pobres e a classe média e cria oportunidades de lucro para os bancos via fundos privados de pensão complementar.
Sem a crise atual (herança trágica do governo Fernando Henrique), Lula e o PT não teriam vencido as eleições. O aprofundamento da atual trajetória de instabilidade e crise pode significar que Lula e o PT percam a governabilidade. Esse é o cenário de Crise de Governabilidade e, evidentemente, é pessimista. Esse cenário, cuja probabilidade de ocorrência, é maior que zero, faz parte das estratégias dos grupos reacionários e da extrema direita. E, mais grave ainda, pode resultar do medo de ousar da atual classe dirigente ou, melhor dizendo, da sua ânsia de conciliação e reforma derivada da própria obsessão pela governabilidade.
Esse cenário significa a incapacidade do governo Lula de desmontar as bombas de efeito retardado de Fernando Henrique. Essa incapacidade se refletiria em crises cambiais recorrentes e crescentes problemas econômicos, sociais, políticos e institucionais. O governo não lograria aumentar a capacidade do Estado de atender as exigências dos cidadãos. A falta de credibilidade do governo Lula provocaria a perda de legitimidade do Estado e, portanto, a geraria um déficit crítico de governabilidade (Yamauti, 2003).
O cenário pessimista tem três derivativos. O primeiro é uma crise seguida de impeachment. Nesse caso, o vice-presidente assumiria com o compromisso de “empurrar com a barriga” até as eleições em 2006. Nesse caso, contempla-se, inclusive, a antecipação das eleições. O segundo subcenário envolve a solução da crise institucional por meio do parlamentarismo. O terceiro subcenário é o de crise institucional, sem uma solução tradicional (impeachment ou parlamentarismo), e sim uma situação de caos e conflito social aberto. Nesse caso, a lembrança da crise recente na Argentina não é gratuita.

3. Foco da política econômica: Combate à inflação
No início do governo Lula o foco da política econômica é claramente o combate à inflação. O controle da inflação é visto como premissa básica para a governabilidade.
Nos primeiros meses de governo houve um aumento da taxa de juros, aparentemente como resposta a uma revisão para cima da meta inflacionária. Ao mesmo tempo, o governo manteve uma posição de "negligência benigna" com relação à apreciação cambial. Naturalmente, o aumento do superávit primário com base no corte de gastos é consistente com a política monetária restritiva e a apreciação cambial, ambas orientadas para o combate à inflação.
O resultado imediato desse conjunto de políticas restritivas é evidente: queda do investimento e do consumo e, portanto, contração da produção e da renda, bem como o aumento do desemprego.
A fonte da pressão inflacionária recente no Brasil é a desvalorização cambial ao longo de 2002. Essa inflação de custos está sendo combatida com políticas restritivas orientadas para a contração da demanda agregada como se a economia brasileira tivesse uma inflação de demanda. Ainda que a redução do nível de gastos possa funcionar como um contrapeso ao aumento de custos, o controle da inflação via políticas restritivas não garante uma trajetória sustentável de queda da inflação.
Assim, no curto e médio prazos a economia brasileira corre o risco de conviver com altas pressões inflacionárias e alto nível de desemprego dos fatores. Primeiro, a política de juros altos causa aumento dos custos financeiros e, portanto, pressiona a inflação de custos. Segundo, juros altos provocam recessão e aumento do nível de ociosidade da capacidade de produção. Esse fato faz com que os agentes econômicos de maior poder aumentem os seus "mark-ups", o que pressiona ainda mais a inflação de custos. Terceiro, a queda dos investimentos agrava os gargalos existentes no aparelho produtivo, o que resulta em novas pressões de custo. Quarto, a apreciação cambial, via o chamado "efeito ricocheteio" não leva o nível de preços para os níveis anteriores ao da depreciação cambial. Quinto, a redução dos investimentos compromete a expansão do produto potencial no médio prazo, o que poderá resultar em pressões inflacionárias no futuro próximo. Sexto, os juros altos agravam o desequilíbrio de estoque e de fluxos das finanças públicas. A armadilha da dívida persiste: juro alto aumenta a dívida pública; o que agrava o risco-país e pressiona o câmbio; que provoca pressão inflacionaria e aumenta o juro). E, por fim, a política de juros altos, que atrai capital de curto prazo e capital especulativo, aumenta a volatilidade e o risco de depreciações abruptas da taxa de câmbio e, portanto, de novas pressões inflacionárias e de maior vulnerabilidade externa.
As políticas restritivas impõem um alto custo para a economia. Essas políticas provocam desemprego. Tendo em vista que um dos objetivos centrais do programa econômico do governo Lula é a geração de emprego, vale a pena centrar a análise nessa questão, para mostrar os trade-offs da política macroeconômica equivocada dos primeiros meses do governo Lula.

4. Macrocenários de crescimento e emprego
Estabilizar primeiro e aumentar o emprego depois parece ser a orientação do governo Lula nos seus primeiros meses. Entretanto, a política monetária restritiva de apreciação cambial não garantem uma queda sustentável da inflação. Essas políticas, certamente, reduzem a taxa de crescimento econômico e aumentam o desemprego.
Tendo como referência diferentes focos de política econômica, é possível fazer algumas projeções macroeconômicas para o mandato de Lula (2003-2006). Essas projeções baseiam-se na chamada Lei de Okun, que relaciona variações na taxa de desemprego com variações no hiato do produto.
As projeções referem-se a três focos de política econômica: combate à inflação; ajuste externo lento com base na promoção das exportações e na substituição de importações; e retomada do desenvolvimento com ênfase na geração de emprego. A idéia de "foco" não significa que outros objetivos sejam deixados de lado. Ela, simplesmente, chama atenção para a variável mais importante da função objetivo da política econômica.
O foco de combate à inflação tem sido dominante nos primeiros meses de governo e tem se expressado nas metas inflacionárias, na conduta do Banco Central e na própria natureza das políticas cambial e fiscal. As projeções de crescimento de renda para esse foco baseiam-se em IPEA (2003) para 2003-04. Supõe-se que as taxas de 2005 e 2006 são as mesmas taxas de 2003 e 2004, respectivamente.
O foco de promoção das exportações é parte de uma política de ajuste externo, que se complementa com a substituição de importações. Esse ajuste, entretanto, despreza os controles diretos sobre as transações de bens e serviços e sobre o movimento internacional de capitais. As projeções de crescimento de renda para esse foco baseiam-se em Appy et al (2002), p. 202. As taxas referem-se à trajetória de ajuste externo lento baseado na promoção de exportações e na substituição de importações.
O terceiro foco refere-se à retomada do crescimento como prioridade número 1, sendo ancorado em políticas ativas de geração de emprego e de expansão do mercado interno de consumo de massas. Naturalmente, esse foco é compatível com um quadro de consistência macroeconômica marcado por políticas orientadas para o combate à inflação e, principalmente, para a redução da vulnerabilidade externa e o controle das finanças públicas. As diretrizes de política macroeconômica associadas a esse foco são resumidas na próxima seção.
As taxas de crescimento da renda relativas a cada foco de política econômica estão na Tabela 1. Nessa tabela pode-se verificar um certo ceticismo com relação ao efeito da política de juros altos. Durante o governo Lula ocorreria o mesmo fenômeno de stop and go do governo Fernando Henrique. A recessão e o desemprego contém a pressão inflacionária, que retorna mais adiante como resultado de crises cambiais recorrentes e desmonte do aparelho produtivo.
O ajuste externo com foco na promoção de exportações e substituição de importações também tem um forte componente cíclico na evolução da economia brasileira. Isso decorre do fato desse foco deixar de lado os controles diretos e ter de apelar para políticas monetárias e fiscais restritivas em contextos internacionais adversos (Appy et al, 2002, p. 201).
O foco de geração de emprego está associado a uma taxa média de crescimento da renda de 4,5%. Essa taxa é inferior à taxa secular da economia brasileira, que é de 4,9% (Gonçalves, 2003.a). Nesse sentido, reconhece-se a existência de fortes restrições internas e externas à retomada do crescimento econômico, principalmente, na primeira metade do mandato do governo Lula.
As projeções de taxa de desemprego (base PNAD) da Tabela 2 mostram que o foco de combate à inflação provocará uma elevação da taxa de desemprego para níveis muito elevados. No final do seu governo, Lula será responsável por uma taxa de desemprego de 14,7%, que é cinqüenta por cento maior do que a taxa do último ano de governo de Fernando Henrique.
No foco de ajuste externo centrado na promoção de exportações, a taxa de desemprego em 2006 será aproximadamente igual à taxa de 2002.
Com foco na retomada do crescimento e na geração do emprego, a taxa de desemprego cairá de 9,8% em 2002 para 6,1% em 2006. Essa taxa última é inferior à taxa observada em 1993 (6,2%), quando a economia brasileira estava aquecida devido ao processo hiperinflacionário. A taxa média de 8,3% no governo Lula será inferior à taxa média de desemprego do governo Fernando Henrique no seu segundo mandato.
O número de desempregados também varia significativamente segundo o foco da política econômica (Tabela 3). Caso Lula persista com o foco no combate à inflação, o número médio de desempregados no seu governo será de 11,1 milhões, isto é, um terço maior do que a herança trágica de desempregados deixada por Fernando Henrique Cardoso em 2002. No final do governo Lula haverá 13,5 milhões de desempregados, isto é, 5,2 milhões a mais do que no início do governo. A política macroeconômica restritiva será responsável por 1,3 milhões de novos desempregados a cada ano do governo Lula. Deve-se notar que a média anual de novos desempregados sob a responsabilidade de Fernando Henrique foi de aproximadamente 200 mil.
Com foco de ajuste externo lento da promoção das exportações e da substituição de importações também haverá aumento do número de desempregados. No final do seu governo em 2006, Lula deixará uma herança social ainda mais negativa do que Fernando Henrique, tendo em vista o aumento de 600 mil desempregados com relação a 2002.
A retomada do desenvolvimento e o foco da política econômica na geração de emprego poderão reduzir o número de desempregados em 2,7 milhões de pessoas em 2006 comparativamente a 2002. Isso significa uma redução média anual do desemprego de 700 mil pessoas. A média anual de desempregados durante o governo Lula (7,3 milhões) seria 1 milhão a menos do que o número de desempregados no último ano do governo de Fernando Henrique. Lula terminaria o seu governo com um estoque de 5,6 milhões de desempregados. Esse resultado, talvez, não esteja muito distante do número de desempregados associado à taxa natural de desemprego. Com mais dois ou três anos de crescimento elevado (6%), a economia brasileira poderia atingir o nível de pleno emprego que é fundamental para a redução da pobreza e da exclusão social. Essa é uma visão com marcante presença no Brasil (Assis, 2000), na América Latina (Stallings e Weller, 2001) e no mundo (Mkandawire e Rodriguez, 2000; Singh, 2000).
No que se refere à geração de empregos, os resultados também são muito diferentes (Tabela 4). O foco de combate à inflação apresenta resultados insatisfatórios. No final do mandato, somente 1,8 milhões de pessoas terão obtido ocupação nos quatro anos de governo. Isso representa um geração média anual de 450 mil novas ocupações. O foco de ajuste externo lento terá melhores resultados, isto é, um incremento de 6,4 milhões de pessoas ocupadas. Entretanto, é o enfoque da retomada do desenvolvimento com ênfase na geração de emprego que resultará em um aumento de 9,7 milhões de pessoas ocupadas com relação a 2002. Isto é, cada ano do governo Lula representaria um acréscimo de 2,4 milhões de pessoas ocupadas.
Deve-se notar, ainda, que as taxas de crescimento do PIB próprias ao foco da geração de emprego somente implicariam em uma equivalência entre produto efetivo e produto potencial em 2006. Na realidade, é possível projetar taxas de crescimento médio anual do PIB brasileiro da ordem de 5% sem que haja um encurtamento crítico do hiato do produto. Taxas de crescimento do produto potencial da ordem de 3,6% ao ano são compatíveis com crescimento razoável da produtividade total dos fatores (1,0% ao ano) e com taxas de investimento ligeiramente superiores a 20% (Silva Filho, 2001).

5. Alternativa de política econômica
Nos primeiros meses, o atual governo não fez qualquer mudança significativa na política econômica herdada do governo anterior. Ademais, não há qualquer sinalização de mudanças no rumo da economia. A percepção é que a política econômica está sem rumo (pois replica a do governo anterior, que era um disparate) e sem prumo (pois mantém o país numa trajetória de instabilidade e crise).
É evidente que a economia brasileira precisa de uma fase de transição tendo em vista a herança trágica do governo FHC. Isso está claramente escrito no programa de governo e, ademais, há um imperativo de gestão macroeconômica cautelosa e responsável, que todos querem e que o país precisa. Até aí, platitudes.
No programa do PT está explicitado que “o governo não vai romper contratos nem revogar regras estabelecidas”. Essa é uma importante diretriz, mas que não pode ser confundida com conformismo, falta de ousadia ou de estratégia. Ninguém contesta a platitude que a reversão de estratégias e políticas (as mudanças) não ocorrerão num “passe de mágica”. Entretanto, isso não elimina a pergunta: Haveria uma gestão macroeconômica alternativa que daria rumo e prumo à economia brasileira?
A resposta é um “SIM” maiúsculo. Entenda-se “rumo e prumo” como um conjunto de medidas de curto prazo que são consistentes com o projeto de mudança (rumo) e eficazes (prumo). A resposta dos críticos e, pior, dos cada vez mais preocupados, é que há um conjunto de medidas que deveriam e poderiam ter sido implementadas já no início do governo e que seriam consistentes e coerentes com o programa econômico. Podemos mencionar algumas medidas que, introduzidas no início e seguindo um esquema gradual, respeitariam o imperativo da transição:
controles dos fluxos de capitais internacionais
redução da taxa de juros real
aumento do depósito compulsório
expansão seletiva do crédito orientado para a produção
minimização do tema das metas inflacionárias
desdolarização da dívida pública
desdolarização das tarifas dos serviços de utilidade pública
redução do superávit primário
recomposição das reservas internacionais
medidas da Receita Federal no sentido de eliminar prerrogativas de pagamento de impostos sobre lucros e juros (exemplo, juros sobre capital próprio)
intervenção ativa no mercado cambial objetivando a estabilidade da trajetória de desvalorização efetiva do câmbio (dólar caro)
auditoria da dívida externa.
Essas medidas já teriam efeito macroeconômico de curto prazo, e não envolvem a famigerada ruptura de contratos. Elas seriam implementadas de forma gradual num período de transição que pode durar de um a dois anos. Ademais, elas caracterizam-se pela consistência macroeconômica (têm prumo) e, ademais, seguem as diretrizes do programa econômico do PT (o que indica rumo).
Para ilustrar, o programa está explicitado que a âncora fiscal, “pela via dos superávites primários, exige um esforço de todos os brasileiros, afetando especialmente a viabilidade dos programas sociais do setor público”. As medidas acima flexibilizam a âncora fiscal (imobilizadora, nefasta) que não somente inviabiliza programas sociais, como também mantém o país numa trajetória de instabilidade e crise. O superávit primário com juros altos é, simplesmente, autofágico.

6. Conclusão
A conjuntura econômica internacional desfavorável é um fator altamente agravante quando se leva em conta o desequilíbrio do balanço de pagamentos. A situação torna-se crítica tendo em vista o enorme desequilíbrio de estoque associado ao passivo externo da economia brasileira (dívida externa e estoque de investimento externo direto) da ordem de 400 bilhões de dólares. Mais de 20 bilhões de dólares são enviados todo ano para o exterior na forma de pagamento de juros da dívida externa e remessa de lucros. Essa saída de capital é, de modo geral, insensível aos instrumentos macroeconômicos tradicionais, como as políticas cambial, fiscal e monetária. O mesmo ocorre com relação ao pagamento do principal da dívida externa e à repatriação do capital. O serviço do passivo externo apresenta não somente um vazamento de renda para o exterior, como também é o principal fator de desequilíbrio externo da economia brasileira. Para ilustrar com um exemplo da história do Brasil, Getúlio Vargas precisou de mais de 10 anos no seu primeiro mandato para poder reduzir significativamente a vulnerabilidade externa da economia brasileira herdada da República Velha, associada ao elevado nível de endividamento externo.
Durante o governo Lula, o passivo externo (com destaque para a dívida externa) continuará sendo uma restrição fundamental ao desenvolvimento econômico do país. Nesse sentido, há dois importantes instrumentos de política que não podem ser negligenciados: o controle do movimento internacional de capitais e a auditoria da dívida externa como base para um processo de renegociação futura. O controle de capitais sempre foi um instrumento-chave para se enfrentar problemas críticos nas contas externas, inclusive, nos países desenvolvidos (Pascal, 1987). O avanço da globalização financeira tem exigido a criação de maiores graus de liberdade na política econômica por meio dos controles diretos (Khor, 2000; Yongding, 2000; Damodaran, 2000; Athukorala, 2001; Gonçalves, 2003.b). No que se refere à auditoria da dívida externa, há uma robusta fundamentação técnica, bem como uma rica experiência histórica, que recomendam sua imediata aplicação (ver a coleção de artigos em Carneiro, org., 2003).
O desempenho do governo Lula dependerá também da conduta dos principais atores sociais e políticos. No médio e longo prazos, o principal vetor político de resistência e, até mesmo de desestabilização, está localizado nos governos estaduais. Interesses individuais e partidários transformarão o Pacto Federativo no eixo central dos conflitos macropolíticos na segunda metade do governo Lula tendo em vista as eleições presidenciais em 2006.
A trajetória política do governo Lula dependerá, ainda, do foco da política econômica. Nesse estudo apresenta-se projeções para três focos distintos de política econômica (combate à inflação, ajuste externo lento e geração de emprego). O foco do combate à inflação, baseado nas metas inflacionárias e na autonomia do Banco Central, provocará resultados econômicos e sociais tão ou mais desastrosos do que aqueles do governo Fernando Henrique. Pode-se esperar, inclusive, um aumento da exclusão social em decorrência do crescimento medíocre da renda e da piora do desemprego. Nesse ponto, não devemos esquecer que Fernando Henrique foi o pior presidente do Brasil no que diz respeito à evolução da economia do país desde 1900 (Gonçalves, 2003.a).
Vale, também, relembrar que ajustes macroeconômicos ortodoxos centrados na contração da demanda agregada, com uso prolongado de recursos do FMI, tendem a resultados insatisfatórios no curto e médio prazo (Goldsbrough et al, 2002). No longo prazo, trata-se da completa inviabilização do desenvolvimento (Magalhães, 1996). Ao persistir na continuidade das políticas macroeconômicas, Lula corre o sério risco de superar Fernando Henrique como o pior presidente da História do Brasil. Nesse caso, aumentam as probabilidades de ocorrência dos macrocenários políticos de Alternância de Poder e Crise de Governabilidade.
O foco do ajuste externo lento, baseado na promoção de exportações e substituição de importações, é incapaz de colocar a economia brasileira em uma trajetória minimamente sustentável de estabilização e desenvolvimento.
A alternativa é a política econômica com foco na retomada do desenvolvimento e na geração de emprego. Somente esse foco de política econômica garante a geração de 10 milhões de empregos prometidos por Lula na campanha eleitoral. Nesse caso, é necessário mudanças significativas na atual política econômica. Dentre essas mudanças, vale destacar a redução da taxa básica de juro e o controle sobre o movimento internacional de capitais.
No Programa de Governo de Lula está explicitado: "O sentido geral do nosso programa é diminuir esses grandes desequilíbrios, convertendo o social no eixo do novo modelo de desenvolvimento. A constituição do novo modelo priorizará três aspectos: (a) o crescimento do emprego; (b) a geração e distribuição de renda; (c) a ampliação da infra-estrutura social." E mais: "O aumento do emprego depende em grande medida da taxa de crescimento do PIB. Mas não somente. O próprio estilo de crescimento, vale dizer, os setores líderes sobre os quais se fundamenta, também joga um papel relevante na dinâmica da criação de postos de trabalho. Assim, por exemplo, um modelo que enfatiza a ampliação da infra-estrutura social, segmento intensivo em construção civil e mão-de-obra, cria mais empregos do que outro centrado na ampliação do consumo privado."
O foco de retomada do desenvolvimento com geração de emprego é o único compatível com a diretriz básica do programa do governo Lula de redução da exclusão social. Esse foco também é o único que daria consistência e sustentabilidade ao Programa Fome Zero (Silva et al, 2002). Visto que desemprego causa exclusão social, todo esforço de redução do número de brasileiros passando fome ficará comprometido com o aumento do número de desempregados.
A História do Brasil nos ensina que "A conciliação empequeneceu muitos líderes e não foi feita para benefício do povo e do país, e sim para defesa de interesses minoritários, já que aparou divergências pessoais e não solucionou os problemas prático-reais do povo." (Rodrigues, 1965, p. 102). Essa lição fica como um alerta ao presidente Luís Inácio Lula da Silva.

Bibliografia
Almeida, P. R., "A política externa do governo do Presidente Luís Inácio Lula da Silva - retrospecto histórico e avaliação programática", Revista Brasileira de Política Internacional, Ano 45, No. 2, 2002, p. 229-239.
Andrade, E. I. G., "Governo Lula e o Estado de Bem-Estar", Teoria e Debate, No. 53, março 2003, p. 21-25.
Appy, B., Coutinho, L. e Sampaio, F., "Correndo contra o relógio: condições de sustentabilidade cambial e fiscal da economia brasileira", em Leite e Velloso (orgs.) 2002, p. 193-222.
Assis, J. C., A Quarta Via, A Promoção do Pleno Emprego como Imperativo da Cidadania Ampliada, São Paulo, Ed. Textonovo, 2000.
Athukorala, P., Crisis and Recovery in Malaysia. The Role of Capital Controls, Cheltenham, United Kingdom, Edward Elgar, 2001.
Bello, W. et al, Global Finance. New Thinking on Regulating Speculative Capital Markets, Londres, Zed Books, 2000.
Benjamin, C., "Reforma ou contra-reforma?", Caros Amigos, No. 71, fevereiro 2003, p. 13.
Carneiro, M. L. F., (org.), Auditoria da Dívida Externa: Questão de Soberania, Rio de Janeiro, Ed. Contraponto, 2003.
Carneiro, M. L. F., Mentiras e verdades sobre a "reforma da previdência", Belo Horizonte, Fisco Forum Minas Gerais, março 2003.
Carvalho, C. E., "O que está em jogo na mudança do artigo 192", Jornal dos Economistas, Corecon-RJ, fevereiro 2003, p. 3-4.
Corazza, G., "O Banco Central do Brasil. Evolução histórica e institucional", Porto Alegre, UFRGS, mimeo, 2000.
Costa, A. L., "A estatística da ilusão", CartaCapital, 25 de setembro de 2002, p. 32-33.
Damodaran, S., "Capital account convertibility: theoretical issues and policy options", em Bello et al, 2000, p. 159-176.
Goldsbrough, D. et al, "Prolonged use of IMF loans", Finance & Development, dezembro 2002, p. 34-37.
Gonçalves, R., O Vagão Descarrilhado, Rio de Janeiro, Ed. Record, 2002.
Gonçalves, R., A Herança e a Ruptura, Rio de Janeiro, Ed. Garamond, 2003.a.
Gonçalves, R., O Nó Econômico, Rio de Janeiro, Editora Record, 2003.b.
IPEA, Boletim de Conjuntura, www.ipea.gov.br, março 2003.
Khor, M., "Why capital controls and international debt restructuring mechanisms are necessary to prevent and manage crises", em Bello et al, 2000, p. 140-158.
Leite, A. e Velloso, J. P. R., O Novo Governo e os Desafios do Desenvolvimento, Rio de Janeiro, Ed. José Olympio, 2002.
Machado, J., "Hora da saudade e medo do futuro", Teoria e Debate, No. 53, março 2003, p. 40-43.
Magalhães, J. P. A., Causas da Inviabilização Econômica da América Portuguesa, Rio de Janeiro, Ed. Paz e Terra, 1996.
Mkandawire, T. e Rodríguez, V., "Globalization and social development after Copenhagen: Premises, promises and policies", Occasional Paper No. 10, United Nations Research Institute for Social Development, Genebra, junho 2000.
Oliveira, F., "Entre São Bernardo e a avenida Paulista?", Folha de São Paulo, 29 de dezembro de 2002.
Palocci, A., "Reforma tributária e desenvolvimento", Teoria e Debate, No. 42, agosto 1999, p. 16-18.
Petit, P., "Exchange control", The New Palgrave. A Dictionary of Economics, Londres, The Macmillan Press Ltd, vol. 22, 1987, p. 207-210.
Porto, C., Nascimento, E. e Buarque, S. C., Cinco Cenários para o Brasil, 2001-2003, Rio de Janeiro, Editorial Nórdica, 2001.
Rodrigues, J. H, Conciliação e Reforma no Brasil. Um Desafio Histórico-Político, Rio de Janeiro, Editora Civilização Brasileira S.A, 1965.
Santos, T., "O governo Lula e a auto-estima", Monitor Mercantil, 28 de março de 2003, p. 2.
Silva, J. G. et al, "Para os críticos da Fome Zero", Teoria e Debate, No. 51, julho 2002, p. 17-21.
Silva Filho, T. N., "Estimando o produto potencial brasileiro: uma abordagem de função de produção", Trabalhos para Discussão No. 17, Banco Central do Brasil, Brasília, abril 2002.
Singer, P., "Da dependência financeira à armadilha recessiva", Teoria e Debate, No. 53, março 2003, p. 30-32.
Singh, A., "Global economic trends and social development", Occasional Paper No. 9, United Nations Research Institute for Social Development, Genebra, junho 2000.
Stallings, B. e Weller, J., "El empleo em América Latina, base fundamental de la política social", Revista de la CEPAL, No. 75, dezembro 2001, p. 191-210.
Yamauti, N. N., "Herança perigosa", Caros Amigos, No. 71, fevereiro 2003, p. 40.
Yongding, Y., "China: the case for capital controls", em Bello et al, 2000, p. 177-187.
Tabela 1

Crescimento da renda e foco da política econômica: Projeções, 2003-2006

(taxa em %)

Foco / Ano	2003	2004	2005	2006	Média
Combate à inflação	1,8	2,8	1,8	2,8	2,3
Promoção de exportação	3,8	4,5	1,0	3,0	3,1
Geração de emprego	3,0	4,0	5,0	6,0	4,5

Elaboração do autor.







Tabela 2

Taxa de desemprego e foco da política econômica: Projeções, 2003-2006

(% da PEA)

Foco / Ano	2003	2004	2005	2006	Média
Combate à inflação	10,5	11,4	13,0	14,7	12,4
Promoção de exportação	9,3	8,4	9,6	9,7	9,3
Geração de emprego	9,8	9,1	8,0	6,1	8,3

Elaboração do autor.
Nota: Taxa de desemprego em 2002 (estimativa preliminar com base na PNAD) = 9,8%.

Tabela 3

Número de desempregados e foco da política econômica: Projeções, 2003-2006

(milhões de pessoas)

Foco / Ano	2003	2004	2005	2006	Média	Variação 2002-2006
Combate à inflação	9,1	10,1	11,7	13,5	11,1	+ 5,2
Promoção de exportação	8,1	7,4	8,6	8,9	8,3	+ 0,6
Geração de emprego	8,5	8,0	7,2	5,6	7,3	- 2,7

Elaboração do autor.
Notas: Número de desempregados em 2002 (estimativa preliminar com base na PNAD) = 8,3 milhões.
População economicamente ativa em 2002 (estimativa preliminar com base na PNAD) = 84,9 milhões.
Taxa de crescimento médio anual da PEA = 2,0%.






Tabela 4

Número de pessoas ocupadas e foco da política econômica: Projeções, 2003-2006

(milhões de pessoas)

Foco / Ano	2003	2004	2005	2006	Média	Variação 2002-2006
Combate à inflação	77,5	78,2	78,4	78,4	78,1	+ 1,8
Promoção de exportação	78,5	80,9	81,5	83,0	81,0	+ 6,4
Geração de emprego	78,1	80,3	82,9	86,3	81,9	+ 9,7

Elaboração do autor.
Nota: Pessoas ocupadas em 2002 (estimativa preliminar com base na PNAD) = 76,6 milhões.


Professor Titular de Economia da Universidade Federal do Rio de Janeiro; rgoncalves@alternex.com.br. A revisão final desse texto ocorreu em 10 de abril de 2003.