Idee per l'opposizione

UN ALTRO FISCO È POSSIBILE
Bruno Bosco  

1. Introduzione

Nonostante divisioni al proprio interno, il governo continua a ribadire - come elemento importante del programma da attuare entro la legislatura - la sua intenzione di strutturare la neonata Ire mediante due o al massimo tre aliquote, riducendo fortemente la progressività dell'imposta sul reddito personale, nonostante la revisione del regime delle deduzioni. Benché tale nuovo regime dovrebbe essere introdotto per fasi distinte, resta vero che la linea che ispira l'attuale maggioranza è quella rappresentata da un sistema tendenzialmente proporzionale e non progressivo a due o tre aliquote. Le motivazioni fondamentali della politica del governo le aveva efficacemente esposte l'ex ministro Tremonti sul «Sole-24 Ore» del 13 aprile scorso. A suo avviso le minori tasse possono (sintetizzando): a. accompagnarsi a reali tagli di spesa pubblica improduttiva; b. sostenere redditi familiari e relativi consumi; c. ridurre le corvées fiscali; d. offrire in generale supporto alle famiglie e al volontariato.
Usando un termine comune ad altri politici ed esperti della destra, le minori imposte darebbero `una scossa' al sistema economico italiano. A tale impostazione di politica tributaria è stato risposto da parte del centro-sinistra che i reali tagli di spesa pubblica improduttiva (se veramente tale!) andrebbero fatti in tutti casi, ma che la progressività delle imposte sul reddito personale meritava di essere difesa dagli attacchi cui essa veniva fatta oggetto, poiché tali attacchi erano frutto di ragionamenti fortemente ideologici e non poggiavano su presupposti teorici e riscontri empirici solidi. In letteratura, infatti, non vi è nessuna dimostrazione convincente del fatto che una riduzione delle aliquote dell'imposta personale possa portare nel medio termine a miracolosi effetti di `scossa all'economia' attraverso incremento dell'offerta di fattori e del reddito prodotto né, tanto meno, del fatto che questa riduzione generi una maggiore compliance fiscale e quindi, per tale via, una riduzione dell'evasione. Oltre tutto, le riduzioni di gettito appaiono pericolose in termini di saldi di finanza pubblica.
La politica della destra chiama, però, in causa l'argomento più generale delle finalità del sistema fiscale, e la `questione tributaria' torna a rivestire un ruolo primario nella definizione delle politiche economiche in tutte le sedi. In tale prospettiva non sembra che a sinistra si siano fatti grandi passi in avanti per definire unitariamente una politica tributaria alternativa.
In tal senso la pura preservazione della progressività dell'attuale imposta personale è necessaria ma non sufficiente, e la pura e semplice difesa del rigore di bilancio non può caratterizzare, da sola, le linee portanti di quella nuova politica economica e finanziaria che molti auspicano. Dall'attuale imposta personale restano, infatti, esclusi buona parte dei redditi da capitale: interessi, plusvalenze e, in una certa misura, dividendi. Ciò significa che se anche si riuscisse ad impedire il passaggio alle due aliquote non sarebbe ancora risolto il problema dell'assenza di un'autentica tassazione progressiva di questi redditi e, in taluni casi, perfino del livello eccessivamente basso in assoluto della loro attuale tassazione. In secondo luogo, appare necessario ribadire un concetto ovvio e noto: l'attuale sistema fiscale nel suo complesso presenta un modesto grado di effettiva progressività anche per via dell'evasione e dell'elusione fiscale. È quindi da questi aspetti che bisogna ripartire: tassazione delle rendite finanziarie, tassazione dei profitti, lotta all'evasione e all'elusione fiscale, misure fiscali per lo sviluppo.
In quest'articolo discuto di alcune misure che in campo fiscale possono costituire oggetto di proposta e di iniziativa politica per le sinistre. Lo faccio in modo tale da presentare gli argomenti in favore di ciascuna di queste ipotesi, senza nascondere - nel contempo - le possibili difficoltà legate alla loro applicazione. In tal senso, queste riflessioni intendono essere più una sollecitazione alla discussione che non la pura illustrazione di un pacchetto di misure fiscali preconfezionate.
2. La tassazione delle rendite finanziarie e dei patrimoni
È inutile nascondersi il fatto che il contesto primario dove la revisione della tassazione finanziaria va esercitata è quello europeo. Occorre intervenire a livello continentale per fermare subito la concorrenza fiscale crescente. Agendo solo sul piano nazionale, infatti, si rischia di aumentare ulteriormente il divario tra chi riesce a beneficiare dei meccanismi della finanza internazionale per minimizzare la tassazione e chi invece, non potendolo o non sapendolo fare, è costretto a subire un prelievo più oneroso.
In primo luogo, andrebbe sviluppata da subito un'iniziativa che induca l'Unione europea a rivedere sia i termini di formulazione sia i tempi di applicazione della nuova direttiva sulla tassazione del risparmio. I paesi che non accettano di rivelare l'identità degli investitori stranieri andrebbero costretti ad adottare da subito (e non nel 2011) un'aliquota del 35% sui redditi da capitale percepiti da non residenti. Questo principio dovrebbe essere immediatamente imposto agli stessi paesi membri che continuano (scandalosamente) a sottrarsi al principio dello scambio di informazioni (Austria, Belgio e Lussemburgo), nonché a quelli che mantengono in vita i loro paradisi fiscali (Regno Unito e Olanda), per poi essere applicato anche ai paesi terzi (la Svizzera). L'approvazione della direttiva rappresenta certamente un primo passo, ma l'accoglienza trionfalistica che le è stata talvolta dedicata appare eccessivamente ottimistica. Negli ambienti finanziari internazionali si stanno già diffondendo idee e progetti, che mirano a svuotare di senso e di contenuto l'accordo già raggiunto, per esempio mutando la natura dei prodotti finanziari, in modo da far uscire i relativi guadagni dall'ambito di applicazione della tassa. È l'ennesima dimostrazione del fatto che a livello continentale manca la volontà politica di affrontare alla radice il problema della concorrenza fiscale. Anzi, si va diffondendo l'idea che questo tipo di concorrenza possa essere alla fine vantaggiosa per gli Stati e per le comunità nazionali, in quanto foriera di una disciplina degli eccessi di spesa da parte dello Stato-leviatano. Solo una concreta azione politica dal basso, sull'esempio di quanto ha saputo fare Attac in Francia e in Italia con riferimento al tema dei paradisi fiscali, può creare le condizioni perché, attraverso il Parlamento europeo, queste tendenze siano contrastate e sovvertite.
A una linea di azione di ambito continentale si deve aggiungere una decisa revisione della politica fiscale interna. Per quel che riguarda l'Italia andrebbe almeno introdotta un'aliquota unica, per esempio del 23%, su tutte le forme di interesse e guadagno di capitale, al posto della doppia aliquota attuale (12% e 27%) che ha un effetto complessivamente regressivo. Dopo questa modifica i livelli di tassazione delle rendite finanziarie (per i residenti) dovrebbero collocarsi in linea con quelli dei principali paesi europei. Inoltre, nel breve-medio periodo si potrebbe pensare all'adozione di un'imposizione sui patrimoni finanziari, in modo da traslare sugli investitori il rischio della volatilità dei mercati finanziari, come recentemente avvenuto in Olanda. Su questo tema a sinistra vi è talvolta un po' di confusione. Di per sé la tassazione patrimoniale non ha meriti particolari rispetto a una seria tassazione delle rendite, cioè dei guadagni che il patrimonio produce. Le due forme possono anzi, con opportuni accorgimenti, essere rese equivalenti. La differenza fondamentale tra la mera tassazione dei guadagni e la tassazione dei patrimoni si verifica valutando come queste influenzano la ripartizione del rischio dell'investimento finanziario. Concettualmente, la libera circolazione dei capitali sarebbe giustificata, secondo i liberisti, dalla necessità che i capitali stessi vadano dove il rendimento è maggiore, ovvero dove il capitale è sfruttato in modo più `efficiente'. La ricerca di efficienza è connaturata, in un'economia capitalistica, all'assunzione di un rischio. Nel contesto globalizzato il rischio appare sempre meno governabile dagli Stati, per cui appare incongruo che lo Stato se ne faccia portatore, sopportando un gettito altamente volatile (alto quando i mercati finanziari sono in crescita, basso in caso contrario). L'imposta patrimoniale serve essenzialmente a consentire una traslazione del rischio sugli investitori e determina quindi una differenza prima di tutto concettuale, che ha un impatto di gettito solo in funzione delle aliquote scelte.
Un necessario completamento delle politiche fiscali interne riguarda la possibilità di superare gli attuali ostacoli alla creazione di una banca dati contenenti le informazioni circa i patrimoni posseduti dai contribuenti. Non si tratta del Grande Fratello Orwelliano né dello Stato di polizia, ma di una semplice misura di civiltà, che consentirebbe non solo di migliorare l'efficacia dei controlli sull'evasione fiscale (di cui si parlerà in seguito), ma anche un migliore utilizzo degli strumenti impiegati per il pagamento delle prestazioni sociali erogate dai diversi enti. È, infatti, noto che molte prestazioni sono erogate dagli enti locali e dalle altre istituzioni pubbliche a fronte di una controprestazione definita sulla base dell'Ise, ovvero dell'indicatore della situazione economica equivalente. Ebbene, nell'Ise è compresa anche una quota del patrimonio, ma è piuttosto evidente che questa inclusione costituisce un'arma spuntata se non c'è la possibilità di verificare le informazioni fornite dai contribuenti. La creazione di una banca dati (ovvero di un'anagrafe dei patrimoni) avrebbe quindi lo scopo sia di consentire un allargamento della base imponibile sia di permettere l'attuazione di una politica sociale basata sul `test dei mezzi', cioè sulla distribuzione dei servizi graduata in funzione del bisogno individuale e familiare.


3. La tassazione dei profitti

Anche in questo caso appare necessario dotarsi di una strategia programmatica che investa sia il piano europeo sia quello nazionale, ancora una volta a causa del fatto che la mobilità del capitale rende oggi velleitaria qualsiasi proposta che non consideri le interazioni tra i mercati. Il denominatore comune di questa strategia potrebbe consistere nell'utilizzo di forme minime di tassazione, la cui realizzazione e giustificazione è peraltro diversa nel contesto europeo e in quello nazionale.
Su un piano europeo, il punto di partenza è costituito dai recenti orientamenti della Commissione europea, che sostiene la necessità di applicare, nella tassazione delle multinazionali, il principio di sussidiarietà e non disdegna di riconoscere, come già sottolineato, una sua utilità alla stessa competizione fiscale tra gli Stati membri. La proposta della Commissione ha subito suscitato più di una perplessità sia perché la competizione fiscale si è già manifestata tra gli Stati attualmente aderenti all'Unione, ma soprattutto perché essa rischia di aggravarsi ulteriormente con l'allargamento ai 10 nuovi paesi, alcuni dei quali hanno politiche fiscali estremamente aggressive. Andrebbe quindi accolta e sostenuta nel prossimo futuro la proposta, avanzata da Francia, Germania e Olanda di introduzione contemporanea non solo di una base imponibile comune a livello europeo per le multinazionali, ma anche di un'aliquota effettiva minima. Qui probabilmente l'ipotesi più plausibile è quella di un'imposta minima, parametrata al valore del capitale globalmente investito e finalizzata a finanziare il bilancio europeo, che è uno strumento indispensabile per dare concreta attuazione alle politiche di sviluppo e di coesione sociale nel nostro continente. Non è possibile costruire alcun modello europeo di sviluppo se il bilancio dell'Unione continua a costituire una percentuale così esigua del Pil continentale.
Sul piano nazionale, la tassazione dei profitti è uno degli ambiti dove più spesso si è esercitata la fantasia riformatrice dei governi succedutisi negli ultimi anni. Purtroppo molte di queste riforme hanno riguardato pochi grandi realtà e hanno lasciato immutata la situazione delle centinaia di migliaia di piccole e medie imprese italiane, ignorando nel contempo alcuni nodi strutturali. Tra questi, meritano di essere ricordati la persistenza di alti tassi di evasione e la deficienza degli investimenti in ricerca e sviluppo da parte delle imprese italiane.
Sul primo punto, l'evasione continua a essere un fenomeno massiccio tra le imprese, se è vero che il 20% circa di queste, secondo i dati stessi del ministero, dichiara di non poter pagare l'Irap, cioè dichiara di produrre un valore aggiunto negativo contribuendo così a diminuire anziché ad aumentare la ricchezza nazionale. Dietro questo fenomeno si cela probabilmente un insieme di situazioni, da quelle di evasione sic et simpliciter, all'utilizzo ad hoc di società di comodo, a debolezze strutturali del tessuto produttivo. È chiaro che sarebbe necessario distinguere i diversi fenomeni, colpendo solo quelli patologici. A questi ultimi dovrebbe quindi essere opposta una tassazione minima con la funzione di garantire lo Stato almeno dalle forme di evasione più macroscopiche. Il provvedimento dovrebbe essere il più possibile selettivo, presumibilmente escludendo le imprese di nuova costituzione, nonché tale da considerare un lasso di tempo più lungo di un anno. In questa chiave la tassazione minima dovrebbe essere alternativa a quella ordinaria ed avere lo scopo di portare alla graduale emersione dei redditi nascosti.
Esiste, peraltro, un'opzione alternativa per la tassazione minima (che verrà illustrata nel paragrafo 5), come aggiuntiva anziché sostitutiva dell'imposta ordinaria sui profitti. In questo caso, il gettito ottenuto potrebbe essere prevalentemente finalizzato al finanziamento dell'innovazione tecnica e scientifica prodotta dal settore pubblico (Enea, Cnr, Università, ecc.) e successivamente immessa sul mercato. Si tratterebbe di una misura finalizzata a colmare il gap tecnologico accumulato dal nostro paese, basata sul presupposto che una ripresa naturale e spontanea degli investimenti in ricerca e sviluppo da parte delle imprese italiane, specie a seguito della dissennata politica di privatizzazioni seguita nell'ultimo decennio, è una semplice chimera. Il rischio che corre il nostro paese in caso di mancanza di una politica economica attiva è noto, ed esso consiste nel posizionamento strategico dell'Italia non tra i paesi produttori di beni e servizi ad alto valore aggiunto, ma invece tra quelli che si caratterizzano per una competizione al ribasso sui costi e sulle condizioni di lavoro. Una scelta inaccettabile socialmente e politicamente e, tra l'altro, destinata a sicuro fallimento.


4. Le altre forme di evasione

Nei paragrafi precedenti sono già state affrontate talune questioni, che hanno a che fare con l'evasione e l'elusione dei redditi finanziari e dei profitti. Rimane peraltro da affrontare la questione dell'evasione dei redditi da lavoro, sia dipendente sia, soprattutto, autonomo.
Su quest'ultimo tema intervengono alcune delle proposte contenute nel disegno di legge finanziaria per il 2005. Esse consistono, da un lato, nell'offerta ai contribuenti (in specie lavoratori autonomi e piccoli imprenditori) di aderire ad una proposta di `pianificazione fiscale concordata', che in sostanza consiste in un accordo tramite il quale lo Stato si assicura un gettito (minimo) per il prossimo triennio. Dall'altro lato, per tutti coloro che non aderiranno alla pianificazione fiscale concordata, sarà operativa da subito la revisione degli studi di settore, ovvero degli strumenti che consentono di determinare il reddito plausibile di un contribuente sulla base di alcune caratteristiche della sua attività economica. Secondo le intenzioni del ministero le entrate fiscali dovrebbero aumentare di circa 5 miliardi per effetto di queste misure. Si tratta di una previsione di gettito che appare (come altre di questa e delle precedenti leggi finanziarie di questo governo) alquanto ottimistica. Ma, è sul piano dei principi che i conti non tornano.
In un paese come l'Italia, caratterizzato da 5-6 milioni di partite Iva, frutto sia della polverizzazione della struttura produttiva del paese sia dei processi di esternalizzazione e di precarizzazione del lavoro (da ultimo, gli effetti della Legge Biagi), è del tutto impensabile affidare esclusivamente ai controlli fiscali la funzione di fare la `lotta all'evasione'. Vanno certamente pensati degli interventi per migliorare le professionalità dei verificatori fiscali e per meglio indirizzarne l'attività non solo al mero controllo, ma anche a più efficaci forme di moral suasion, che facciano concretamente sentire la presenza dello Stato. Vanno inoltre arricchiti gli strumenti informativi di cui dispone l'amministrazione finanziaria, e a ciò si è già fatto cenno proponendo l'introduzione di un'anagrafe dei patrimoni. Ma non è pensabile che questi interventi siano sufficienti, per cui è accettabile utilizzare strumenti come gli studi di settore, a condizione di rivederli in modo continuo nel tempo e di eliminare tutti gli ostacoli che oggi sono frapposti al loro pieno utilizzo. Da questo punto di vista, quindi, pur con le riserve di cui sopra, la proposta governativa di manutenzione degli studi di settore contiene aspetti operativi condivisibili. Ma la `pianificazione fiscale concordata' pone dei seri problemi di giustizia fiscale, dati dall'adozione di un criterio di reddito plausibile, anche detto `normale', in luogo del reddito effettivo. L'obiezione può apparire di valore squisitamente teorico, ma non è così per la semplice ragione che gli studi di settore `manutenuti' varranno, quantomeno per il prossimo triennio, solo per quei contribuenti (quanti?) che non aderiranno alle proposte di concordato pluriennale. Avremo quindi 3 categorie di contribuenti: quelli tassati sul reddito effettivo (indovinate di che si tratta), quelli tassati in base al concordato e quelli tassati in base agli studi di settore manutenuti. Se le nuove misure le poniamo in relazione alla prospettata riduzione dell'Ire, il segno sociale complessivo dei provvedimenti appare chiaro e l'efficacia complessiva della manovra risulta essere fortemente in dubbio.
Tornando all'attuale struttura dell'imposta personale si pone quindi il problema della tassazione dei redditi attualmente esclusi da essa ed in particolare della rendita. Punto di partenza di una nuova politica delle imposte deve essere il notevole peso della rendita quale quota della ricchezza sociale complessiva, che, in qualche misura, condiziona non solo gli investimenti, ma anche lo sviluppo di attività produttive. Il tema, tuttavia, va al di là dell'analisi della progressività e sembra richiamare l'esigenza di una riforma organica del sistema di tassazione delle rendite e dei patrimoni finanziari. Alcuni specifici spunti di riflessione sono contenuti nel paragrafo che segue.


5. La tassazione delle rendite finanziarie: due ipotesi specifiche

Tra le politiche economiche alternative occorre includere non solo la difesa della progressività dell'imposta personale attuale, ma anche misure più aggiornate. Tra queste possiamo indicare, alternativamente: a. imposte su interessi e plusvalenze con aliquote almeno in linea con la media europea o dei paesi fondatori. Si tratta di adeguare queste aliquote attraverso un periodo transitorio, mantenendo sostanzialmente invariata la struttura dell'attuale imposta personale; in questa prospettiva occorre rivedere la tassazione sui Fondi immobiliari e, possibilmente, anche quella sui Fondi pensione; b. ridefinizione della base imponibile dell'attuale imposta personale, con inclusione nella stessa dei frutti della ricchezza finanziaria posseduta dal dichiarante, che in tale modo verrebbero assoggettati a prelievo progressivo. Ciò renderebbe l'imposta personale più redistributiva.
Per la soluzione a. si potrebbe fare riferimento a quei paesi europei, dove la tassazione sui redditi legati alla rendita è decisamente più congrua e consente di ottenere un gettito, che rispecchia la remunerazione dei fattori sulla ricchezza complessiva prodotta.
La rendita finanziaria potrebbe, però, essere tassata anche mediante il ricorso a un'imposta patrimoniale generale, sul modello olandese, e la ricchezza finanziaria potrebbe in questo modo essere colpita attraverso il patrimonio e non il reddito che essa genera. A parità di gettito, le due forme di tassazione differiscono per la seguente ragione: con la tassazione patrimoniale si potrebbe ottenere una minor varianza del gettito nel tempo, essendo il valore del patrimonio meno soggetto ad oscillazioni.


6. Misure fiscali innovative

Accanto alla difesa della tassazione progressiva occorrono anche misure più innovative e coraggiose. Tra queste potrebbero essere previste imposte sul patrimonio personale e societario, quest'ultima applicata eventualmente in forma di prelievo minimo. Esse avrebbero la doppia funzione di ridurre le possibilità di evasione e di stabilizzare il gettito con cui finanziare la spesa sociale. La tassazione sul patrimonio finanziario personale avrebbe, invece, la funzione di sostituirsi alle attuali imposte sulle rendite finanziarie che sono applicate con aliquote troppo basse e il cui gettito fluttua seguendo l'altalenante andamento dei mercati finanziari.
In particolare una specifica proposta può essere quella illustrata nel paragrafo seguente.

6.1 Minimum Asset Tax per lo sviluppo tecnologico. Il complesso delle riforme fiscali varate dai precedenti governi di centro-sinistra aveva rappresentato un tentativo - in parte riuscito - di modificare il sistema fiscale nel senso dell'efficienza e della crescita economica, senza eccessivi contraccolpi per l'equità. Tuttavia, un programma alternativo alle destre in questo campo non può essere rappresentato dal puro e semplice ritorno allo spirito di quelle riforme. Occorrono misure innovative che superino alcuni tabù tipici di una politica economica moderata e sappiano fare proprie esperienze realizzate in altri paesi. Tra queste misure potrebbe essere utile inserire un'imposta sul valore degli assets delle imprese (immobilizzazioni, titoli, cash, ecc.) nella forma di Minimum Asset Tax (mat). Oltre a ciò la Mat (da non confondersi con la Minimum Tax sulle società di persone e di capitale del 1997) ridurrebbe gli effetti indesiderabili derivanti dall'abuso nel ricorso ad esenzioni, benefici ed agevolazioni agli investimenti, che molto spesso nascondono forme di vera e propria evasione fiscale. Una tassazione del genere, tendenzialmente distorsiva a favore del lavoro e degli investimenti immateriali, non è del tutto nuova nella storia fiscale italiana. Nel periodo precedente la riforma del 1973-1974, l'Imposta speciale sulle società colpiva il valore netto del capitale (con aliquota dell'1%) oltre che il profitto quando questo eccedeva il 6% del valore del capitale netto. A differenza della vecchia imposta, la Mat non opera quale supporto alla tassazione del profitto ma segue finalità proprie, consistenti - principalmente - nell'incentivo alla produzione di innovazione tecnologica e al maggior sfruttamento possibile della capacità produttiva.
La Mat potrebbe essere intesa o come imposta minima alternativa (su decisione delle imprese) all'imposizione fiscale sul reddito d'impresa o come imposta aggiuntiva. Nel primo caso essa svolgerebbe una funzione antievasiva analoga, in fin dei conti, a quella dei concordati. Nel secondo caso, essa avrebbe una funzione propria, quasi di imposta di scopo finalizzata al finanziamento dell'innovazione tecnologica.

6.2 Imposte specifiche di scopo. Nel campo della tassazione indiretta, quella cioè che non colpisce né il reddito né il patrimonio, potrebbero essere introdotte alcune misure volte alla raccolta di risorse da utilizzare per il finanziamento di specifiche spese. In tale senso possono essere valutati nuovi diritti di pedaggio per arterie trafficate, quale quelle legate ai valichi di frontiera o agli imbarchi portuali ed aeroportuali. In molti casi i volumi di traffico generano aggravi di spesa per le amministrazioni locali direttamente interessate, che devono farvi fronte con risorse proprie. In questo campo andrebbe sollecitata un'iniziativa programmatica che, facendo perno sulla fiscalità decentrata, possa dotare le amministrazione locali di strumenti idonei a far fronte al complesso dei nuovi problemi di ordine sociale, amministrativo e di tutela ambientale sconosciuti all'epoca in cui vennero gettate le basi dell'attuale struttura del sistema fiscale italiano.


7. Conclusioni

Un programma di governo democratico e progressista non può ignorare la questione fiscale, né porla esclusivamente in termini di difesa della progressività del prelievo personale. Occorre ripartire dalle trasformazioni intervenute nella struttura produttiva e nella composizione della ricchezza della nazione al fine di definire un programma più ampio di interventi che segua due linee direttrici. Da un lato occorre perseguire l'obiettivo del riequilibrio della distribuzione del carico fiscale complessivo tra percettori di redditi da lavoro e percettori di rendite, e contrapporre il tema del riequilibrio a quello, demagogico, della pura e semplice riduzione della pressione tributaria. In secondo luogo, è necessario introdurre misure innovative, che affrontino il problema del declino produttivo e tecnologico dell'economia italiana e possano, pertanto, mobilitare le risorse per farvi fronte.

Bruno Bosco insegna Scienza delle finanze
all'Università di Milano-Bicocca