Una provocazione a sinistra

UNA NUOVA MANO PUBBLICA
Augusto Graziani  

L'economia italiana continua a dare segni di infermità: inflazione, disoccupazione e squilibri territoriali sembrano mali sempre più difficili da vincere.
Se ci teniamo alle cifre ufficiali, l'andamento dei prezzi, in Italia come in tutti i paesi europei, sembra stabilizzato su un aumento del 2-3% all'anno, e forse anche meno. Questi sono almeno i dati forniti dall'Istat, che dovrebbe essere una fonte indiscutibile. L'esperienza quotidiana suggerisce tuttavia qualcosa di diverso; notizie in questo senso appaiono ormai apertamente sui quotidiani. La causa prima di questa impennata dell'inflazione è l'aumento repentino del prezzo del petrolio, che da 35 dollari al barile è saltato a 45, con la prospettiva di toccare i 50. Le conseguenze, peraltro prevedibili, sono state immediate: l'aumento del prezzo della benzina è già una realtà, mentre apprendiamo dai giornali che le compagnie aeree hanno prontamente aumentato il prezzo dei biglietti del 5% e anche di più. È cosa nota che il costo dei trasporti è uno dei prezzi più invasivi, per cui questi primi aumenti minacciano di ripercuotersi rapidamente su tutti gli altri prezzi.
Il problema della disoccupazione, come purtroppo sappiamo tutti, è di più lunga data e pare più difficile da vincere. La presenza della disoccupazione riflette squilibri profondi nella struttura economica del paese. Le regioni del Nord hanno ormai varcato la soglia della piena occupazione, mentre nel Mezzogiorno il mercato del lavoro continua a presentare segni di profondo disagio. Lo squilibrio territoriale è talmente pronunciato che esso si riflette anche al di fuori del mercato del lavoro ed esercita effetti sul livello di preparazione delle generazioni più giovani. Nelle regioni del Nord, la facilità di trovare occupazione produce il fenomeno degli abbandoni, in virtù del quale i giovani, attratti dalla prospettiva del guadagno, lasciano gli studi prima di averli completati. Nel Mezzogiorno, invece, dove la tentazione del guadagno immediato è assente, i giovani prolungano gli studi, nella speranza di vedersi aprire le porte a una collocazione in virtù di una qualificazione professionale più elevata.
Il persistere della disoccupazione suggerirebbe l'opportunità di un intervento a sostegno della domanda globale. Ma qui si aggiunge una terza debolezza, che è quella della bilancia commerciale. Questo è un problema più grave di quel che potrebbe apparire a prima vista, in quanto è strettamente collegato alla struttura dell'industria italiana, ormai largamente basata sulle dimensioni piccole e medie. I gruppi italiani di grande dimensione si possono contare sulle dita di una mano sola: Eni, Enel, Tim, Telecom. Persino gruppi prestigiosi come Fiat, per il settore privato, o Finmeccanica, per il settore pubblico, figurano ben lontani da quelli che aprono le classifiche internazionali: secondo i calcoli di «Business Week», Fiat e Finmeccanica occupano posti fra l'800° e il 900° nella graduatoria mondiale.
Il problema della struttura industriale si collega strettamente a quello del Mezzogiorno. Le regioni del Sud non presentano più caratteri di autentica miseria: a differenza di quanto accadeva ancora una cinquantina di anni fa, nel Mezzogiorno non si muore più né di fame, né di malaria; il Mezzogiorno continua tuttavia a presentare una struttura produttiva ben differenziata rispetto al resto del paese. Gli insediamenti produttivi sono non di rado prolungamenti di imprese del Centro-Nord, che vanno a insediarsi nel Mezzogiorno alla ricerca di un mercato del lavoro più favorevole e di una maggiore tolleranza in materia di tutela ambientale. Nella distribuzione dell'attività produttiva fra regioni del Nord e regioni del Sud, le grandi imprese finiscono con l'ubicare nel Mezzogiorno i luoghi della mera produzione materiale, mentre la porzione più intellettuale e creativa dell'attività industriale (progettazione del prodotto, elaborazione delle tecnologie produttive, design, ricerche di mercato) resta concentrata nelle regioni del Nord. Si tratta di una tipologia di investimenti tipica delle regioni di scarsa industrializzazione, tipologia che si ritrova nel Mezzogiorno come in ogni altro paese in via di sviluppo.
I riflessi sul mercato del lavoro sono inevitabili: l'industria del Mezzogiorno richiede in maggioranza lavoratori manuali, mentre l'occupazione tecnologica e intellettuale risiede in prevalenza nelle regioni del Nord. Quaranta o cinquant'anni or sono, le emigrazioni dal Mezzogiorno portavano verso il Nord, a partire dalla Sicilia o dalla Calabria, come da ogni altra regione del Sud, soprattutto manodopera non qualificata; oggi l'industria del Nord richiede manodopera qualificata e i movimenti di popolazione assumono non di rado il carattere di emigrazioni intellettuali.
Le linee attuali della politica economica del governo tendono a considerare l'iniziativa privata come pilastro dello sviluppo, mentre giudicano gli investimenti pubblici con diffidenza e con distacco. Le argomentazioni che sono alla base di questo giudizio sono note, e non sono del tutto infondate, basate come sono su una differenza che distingue gli investimenti privati da quelli pubblici. L'investimento privato è accompagnato da un accurato calcolo di convenienza, che tende ad accertare costi e ricavi nel dettaglio, al fine di desumerne il guadagno netto sul quale l'investitore può contare. Ovviamente, poiché si tratta di calcolare grandezze future, un margine di incertezza, largo e inevitabile, grava sulla correttezza di queste stime. Tuttavia, sia pure entro limiti di validità circoscritti, le cifre dei costi e dei ricavi attesi forniscono un'indicazione indispensabile, in assenza della quale l'investitore si troverebbe a brancolare nel buio. Il caso della spesa pubblica è in buona parte diverso. La diffidenza con la quale non di rado viene giudicata l'efficacia degli investimenti pubblici dipende con ogni probabilità dal fatto che la decisione di spendere denaro pubblico non viene accompagnata da un calcolo adeguato del vantaggio netto che la collettività potrà trarne. Nell'opinione dominante, l'investimento pubblico viene il più delle volte considerato come eseguito in perdita, con un disavanzo colmato ai danni del contribuente.
Contribuiscono a formare questo atteggiamento mentale motivazioni che, come detto poc'anzi, sono in parte, anche se soltanto in parte, fondate. È certamente vero che l'investimento pubblico, se si prescinde dalle promesse dei vantaggi collettivi con cui esso viene usualmente presentato, non è mai accompagnato da alcuna analisi quantitativa seria. Ed è vero altresì che il calcolo di convenienza di un investimento pubblico non può essere eseguito lungo linee analoghe a quelle seguite per gli investimenti privati. Ma sarebbe erroneo pensare che per l'investimento pubblico un calcolo di convenienza sia del tutto precluso.
Quando si valuta un investimento pubblico, l'analista deve ovviamente porsi dal punto di vista della collettività. Questa differenza di prospettiva imprime all'intero calcolo di convenienza procedure e contenuti diversi rispetto all'investimento privato. Per il singolo l'investitore, gli unici flussi rilevanti, attivi o passivi che siano, sono costituiti da entrate e uscite monetarie private, che arricchiscano il suo bilancio o che gravino su di esso. Ogni altro possibile beneficio (o costo) che vada a vantaggio (o a danno) di altri soggetti risulta del tutto irrilevante. L'esempio tipico che viene portato nei manuali di teoria economica è quello del soggetto che trasforma un terreno di sua proprietà in un rigoglioso giardino e in tal modo allieta quanti risiedono nelle vicinanze. Poiché il godimento che i terzi traggono dal fatto di vivere in prossimità di un parco fiorito viene offerto a costoro gratuitamente e non si traduce in un'entrata monetaria privata, il proprietario non ne tiene conto nel decidere se coltivare il suo giardino, espanderlo, migliorarlo, o distruggerlo.
Viceversa, qualora si debbano misurare costi e benefici di un investimento pubblico, la prospettiva corretta è quella sociale; ciò significa prescindere dalla presenza di entrate e uscite monetarie strettamente private per adottare una visione allargata all'intera collettività. Supponiamo di prendere in considerazione la costruzione di una diga per la creazione di un invaso artificiale, con il conseguente convogliamento delle acque lungo condotte forzate e la produzione di energia idroelettrica. Poiché l'energia viene distribuita agli utenti a pagamento, si tratta di un investimento che produce entrate monetarie. Ma, accanto alle entrate monetarie, l'investimento produce altri tipi di vantaggi che, pur non trovando corrispondenza visibile in un flusso di pagamenti, sono tuttavia altrettanto concreti e rilevanti. Ad esempio, per restare nell'esempio precedente, il lago artificiale può accrescere l'amenità dei luoghi, attrarre flussi turistici, persino modificare (in meglio, vi è da augurarsi) il clima delle zone circostanti. Si tratta di benefici che non danno luogo a entrate monetarie per chi ha eseguito l'investimento, ma che rappresentano vantaggi tangibili che, sotto il profilo della politica economica, non possono essere ignorati.
Sarebbe un errore grave nascondere il fatto che calcoli di questa natura sono estremamente delicati e, proprio perché in larga parte affidati a stime, anche largamente soggetti a errori. Inoltre, aspetto questo tutt'altro che trascurabile, al di là degli errori di calcolo commessi in buona fede, non si può tacere la possibilità che amministratori interessati alla realizzazione di un'opera tendano a farla apparire agli occhi degli elettori come socialmente più conveniente di quanto essa non apparirebbe se i calcoli fossero stati eseguiti con criteri pienamente obiettivi. Il problema può diventare ancora più complesso quando l'investimento comporta l'impiego simultaneo di fondi pubblici e privati: ciò accade, ad esempio, nei casi, tutt'altro che rari, in cui l'investimento privato viene sovvenzionato dallo Stato.
Poiché ci muoviamo in un campo insidioso, sarebbe necessario elaborare criteri precisi di misurazione di costi e ricavi degli investimenti pubblici, criteri cioè atti a ridurre per quanto possibile l'arbitrio dell'amministrazione, tutelando al massimo l'interesse del cittadino. Al tempo stesso, sul terreno amministrativo, sarebbe necessario istituire un organo, sottoposto a debito controllo democratico, incaricato di vigilare sull'applicazione dei criteri fissati.
Purtroppo, sebbene nella letteratura teorica questo problema sia stato riconosciuto da lungo tempo, praticamente nulla, almeno nel nostro paese, è stato fatto sul piano dell'applicazione pratica. L'elaborazione di criteri precisi per la valutazione degli investimenti pubblici, proprio per la sua funzione di accrescere la tutela del cittadino riducendo il margine di arbitrarietà delle scelte affidate alle autorità politiche, eserciterebbe l'effetto benefico di attenuare la diffidenza nei confronti delle decisioni prese dalle amministrazioni e ridurrebbe quella opposizione di principio che sovente viene sollevata nei confronti dell'intervento pubblico.