Polizia e giustizia Usa-Ue

UN RAPPORTO IMPERIALE
Jean-Claude Paye  

Le nuove disposizioni antiterrorismo, oltre a permettere una riorganizzazione dei sistemi di polizia e giudiziari a livello internazionale, istituiscono una struttura asimmetrica di relazioni che attribuisce alle istituzioni americane un ruolo dominante. In seguito alle esigenze avanzate dagli Stati Uniti, i paesi europei hanno abbandonato i loro principi di legalità, permettendo così che le procedure eccezionali americane formino la base sulla quale costruire il nuovo ordine internazionale. In questo modo la lotta al terrorismo assume un ruolo fondamentale e diventa lo strumento per la creazione di una struttura politica integrata a livello mondiale: l'impero.
Una struttura integrata a livello mondiale Gli attentati dell'11 settembre hanno permesso agli Stati Uniti di accelerare la riorganizzazione della cooperazione fra i due continenti. Fino a quel momento i negoziati bilaterali erano il mezzo privilegiato da parte degli Stati Uniti per imporre le loro esigenze in materia di sicurezza e di giustizia. Un accordo globale che coinvolgesse tutti gli Stati membri sarebbe stato troppo visibile e suscettibile di provocare resistenze. Il nuovo contesto politico, creato dagli attentati dell'11 settembre, ha permesso agli Stati Uniti di negoziare direttamente con l'Unione europea.
Così, il 16 ottobre 2001, il governo americano ha presentato al presidente della Commissione europea un elenco di sedici proposte. Si chiedeva di permettere alle autorità di polizia e ai magistrati di ogni Stato membro di negoziare direttamente con le autorità giudiziarie americane, aggirando le procedure nazionali e i vari livelli di controllo che ne derivano. I giudici sarebbero stati inoltre autorizzati a chiedere solo per via orale gli incartamenti o a chiamare i testimoni a comparire. Washington ha inoltre sollecitato un “accesso rapido” ai dossier finanziari e bancari `critici' e ha chiesto che l'Europol trasmettesse direttamente le informazioni in suo possesso sulle persone legate al terrorismo o alla criminalità organizzata.
La cooperazione di polizia, asse privilegiato dagli Stati Uniti Da molti anni, in materia di lotta contro la criminalità organizzata e il terrorismo, la polizia federale americana ha la possibilità di coordinare direttamente i corpi di polizia dei paesi europei. La creazione di squadre miste di polizia con l'Fbi è solo uno dei mezzi utilizzati da quest'ultima per dirigere le varie polizie nazionali. Questa cooperazione internazionale ha permesso di sviluppare considerevolmente alcuni metodi di indagine, come la sorveglianza ravvicinata o la raccolta di dati informatici, e la promozione di strategie segrete di ricerca dette `sotto copertura'1. Dal 1993, su iniziativa dell'Fbi, i rappresentanti della maggior parte delle polizie dei paesi dell'Unione europea e delle nazioni dell'Ukusa (associazione di strutture di intercettazione creata nel 1947 che comprende la Gran Bretagna e gli Stati Uniti, e alla quale si sono uniti il Canada, l'Australia e la Nuova Zelanda), organizzano una volta l'anno un forum per discutere delle loro esigenze in materia di intercettazione delle comunicazioni. Il più delle volte le modifiche alle legislazioni nazionali in questi settori, attraverso l'integrazione di accordi internazionali (in particolare della Convenzione del Consiglio d'Europa del 2002 sulla criminalità informatica), sono il risultato delle richieste dei vari corpi di polizia espresse nel corso di queste riunioni 2.
Per quanto riguarda l'Unione europea, la cooperazione di polizia si è organizzata a partire dal 1975 intorno al gruppo Trevi, che riunisce i ministri degli Interni dei diversi Stati membri. L'Fbi è stata rapidamente integrata in queste discussioni e dispone di un proprio potere di iniziativa 3. Nel dicembre 1991 il gruppo Trevi si è riunito su richiesta del Federal Bureau of Investigations. Le richieste formulate dalla polizia federale americana miravano a ottenere la legalizzazione delle intercettazioni delle comunicazioni informatiche, la conservazione dei dati e una sorveglianza generalizzata e investigativa di internet. Queste richieste sono state progressivamente accolte e diverse Direttive del Consiglio europeo sono state emanate proprio per venire incontro a queste domande.
I riflessi sulla cooperazione giudiziaria L'Fbi aveva già la possibilità di coordinare l'attività delle polizie europee, che si erano sottratte al controllo dei poteri giudiziari e molto autonome nei confronti degli stessi poteri esecutivi nazionali. Ma ancora il settore della cooperazione giudiziaria non soddisfaceva le esigenze americane. Infatti sulle questioni dell'estradizione e della reciproca collaborazione giudiziaria, gli Stati Uniti intendono ottenere dall'Unione europea lo stesso trattamento praticato a Stato membro. Ciò implica, come nel caso del mandato di arresto europeo, l'applicazione del principio del riconoscimento reciproco delle decisioni giudiziarie e la rinuncia ai principali controlli politici e giudiziari sulle richieste provenienti dagli Stati Uniti.
Tuttavia il controllo dell'apparato giudiziario rimane uno dei pochi settori dove la sovranità dei paesi europei è ancora effettiva. Di conseguenza, il 28 febbraio 2003 le discussioni fra il dipartimento di Giustizia americano e il Consiglio dei ministri, in vista della realizzazione di un accordo di cooperazione, sono state sospese a causa della resistenza di alcuni Stati membri a consegnare persone che potrebbero essere condannate a morte o giudicate da tribunali speciali. È accaduto quindi che dopo l'11 settembre diverse richieste di estradizione verso gli Stati Uniti di sospetti che risiedevano nell'Unione europea sono state respinte dalle autorità giudiziarie e amministrative dei paesi interessati.
Tuttavia, le discussioni sono continuate e il 25 giugno 2003 è stato firmato a Washington un accordo sull'estradizione e la collaborazione giudiziaria. Questo trattato porta a compimento un processo negoziale tenuto segreto. Su questo tema il Parlamento europeo, che ha solo una competenza consultiva, aveva criticato il progetto con la motivazione che l'esistenza della pena di morte dovrebbe essere un elemento che vieta esplicitamente qualunque estradizione. E in riferimento ai prigionieri europei detenuti nella base americana di Guantanamo, il Parlamento auspicava anche che “gli accordi escludessero esplicitamente qualunque forma di cooperazione giudiziaria con i tribunali eccezionali e/o militari” 4.
Sistema giudiziario integrato a livello mondiale L'ostacolo della pena di morte è stato superato con una clausola che autorizza lo Stato cui è stata presentata la domanda di estradizione a chiedere che la pena di morte non venga pronunciata o non sia applicata. Tuttavia il problema di fondo rimane la subordinazione del sistema giudiziario dei paesi europei a quello americano. Le richieste americane del 16 ottobre 2001 erano un tentativo di operare una vera e propria riorganizzazione della cooperazione penale. Con la firma di questo accordo, gli Stati Uniti hanno segnato un importante punto a loro favore: in assenza di riserve esplicite da parte dell'Unione europea, hanno ottenuto un riconoscimento della legalità delle loro giurisdizioni speciali.
Ricordiamo che un decreto presidenziale adottato nel quadro dell'Usa Patriot Act a, il cosiddetto Executive Order del 13 novembre 2001, crea commissioni militari speciali per giudicare gli stranieri accusati di partecipare ad attività terroristiche. Il processo può avere carattere segreto e non c'è una procedura d'appello davanti a una giurisdizione civile. In realtà il ministero della Difesa ha previsto una commissione di revisione che svolge il ruolo di un tribunale di seconda istanza, ma è lecito sollevare dubbi sull'indipendenza dei membri di questa commissione poiché sono designati, caso per caso, dal presidente Bush. L'accusato, se non accetta i difensori nominati dall'esercito, può presentare ricorso a un avvocato civile, ma quest'ultimo, così come la stampa, dovrà uscire dall'aula del tribunale ogni volta che sarà presentata un'informazione classificata “secret defense”. Si osserva inoltre un maggiore flessibilità nei criteri di accettazione delle prove, poiché adesso basta che queste siano “convincenti per una persona ragionevole”.
L'accordo sull'estradizione comporta indirettamente una legittimazione di queste giurisdizioni speciali e nulla impedisce ai cittadini europei consegnati alle autorità americane di essere giudicati da questi tribunali, cui invece vengono sottratti i cittadini americani.Anche se gli Stati Uniti vorrebbero che la procedura di estradizione fosse quasi automatica, il testo non permette di definire concretamente i casi che rientrano in queste richieste. In realtà si tratta solo della parte emersa di un iceberg di negoziati segreti. L'accordo è costruito in modo tale che le autorità americane possono esercitare costantemente pressioni per eliminare qualunque ostacolo alle loro richieste. Viene precisato, infatti, che “se i principi costituzionali dello Stato interpellato o le decisioni giudiziarie definitive con carattere vincolante sono di natura tale da ostacolare l'esecuzione dell'obbligo di estradizione, e né il presente accordo né il trattato bilaterale applicabile permettono di risolvere la questione, lo Stato interpellato e lo Stato richiedente procederanno a consultazioni”.
Legalizzazione degli scambi di dati personali La seconda parte dell'accordo sulla cooperazione giudiziaria riguarda materie molto vaste, dallo scambio di informazioni bancarie alla sorveglianza e all'intercettazione delle comunicazioni. Di fatto il testo dell'accordo, nonostante la finalità penale sia regolarmente messa in evidenza, prevede un'estensione quasi illimitata dell'uso delle informazioni scambiate. Le informazioni infatti possono essere utilizzate anche in procedure amministrative non penali o “per qualunque altro fine, con il preventivo accordo dello Stato interpellato”. In ogni modo lo Stato richiedente può, senza accordo esplicito della parte interpellata, usare le informazioni trasmesse “per prevenire una minaccia immediata e concreta contro la sua sicurezza pubblica”.
Lo Stato interpellato non può imporre “restrizioni generali derivanti dal sistema giuridico dello Stato richiedente in materia di trattamento dei dati a carattere personale”. Ciò significa che uno Stato europeo non può rifiutarsi di trasmettere informazioni agli Stati Uniti in base al fatto che questi non hanno una legislazione di protezione dei dati personali.
Bisogna anche considerare che non vi sono regole che disciplinano l'accesso ai dati trasmessi né è prevista la possibilità di correggere queste informazioni, così come garantisce la Direttiva 95/46 dell'Unione europea. Inoltre l'accordo non prevede alcuna clausola che stabilisca l'autorità che può avere accesso alle informazioni. Non vi è neppure alcuna condizione che regolamenti la trasmissione delle informazioni a una terza parte. In questo modo le autorità americane non offrono alcuna garanzia che questi dati non saranno in seguito trasmessi a imprese private. Si crea così una convergenza di interessi fra l'uso commerciale dei dati personali e la legalizzazione del controllo della vita privata.
L'accordo Europol-Usa L'assenza di possibilità di controllo delle informazioni trasmesse caratterizza anche la cooperazione di polizia. Il 20 dicembre 2002 è stato stabilito un accordo di cooperazione fra l'Europol e gli Stati Uniti allo scopo di facilitare lo scambio di informazioni “a carattere personale”. Si tratta di informazioni sulle “caratteristiche fisiche, fisiologiche, mentali, economiche, culturali e sociali” di persone sospettate di appartenere a un'organizzazione terroristica o di far parte della criminalità organizzata.
Questi accordi prevedono che i dati relativi alla “razza, alle opinioni politiche, alle credenze religiose o di altro tipo e alla vita sessuale” 5 saranno scambiati, se queste misure saranno considerate “appropriate” a un'inchiesta su un atto criminale. La trasmissione di dati non deve però riguardare necessariamente una responsabilità penale. Di fatto l'individuazione e la prevenzione di reati permette di aggirare l'esistenza concreta di un'infrazione. Inoltre il testo prevede esplicitamente tali scambi in materia di immigrazione. Per quanto riguarda la lotta al terrorismo, la trasmissione di informazioni può determinare l'applicazione di misure di sequestro e di confisca dei beni, “anche quando tali misure […] non hanno per fondamento una condanna penale” 6.
Un negoziato `autonomo' Per quanto riguarda questi accordi l'Ufficio europeo di polizia ha condotto i negoziati con le autorità americane in completa autonomia, conformemente alla Convenzione Europol del 1995 7. Una decisione del Consiglio del 27 marzo 2000 dà al direttore dell'Europol l'autorizzazione a condurre negoziati con Stati terzi non legati all'Unione europea, di fatto con gli Stati Uniti.
Di conseguenza, le discussioni sono state condotte direttamente dall'Europol e non dal Consiglio dei ministri della Giustizia e degli Interni o dai suoi gruppi permanenti di funzionari, come il Coreper e il Comitato dell'Articolo 36. Il Consiglio si è limitato ad autorizzare l'avvio dei negoziati e a ratificare i risultati raggiunti.
La Corte di giustizia europea non ha alcuna possibilità di giudicare la validità degli accordi né la facoltà di interpretarli. Il Parlamento europeo non è stato consultato e non vi è alcun obbligo a informarlo. Si tratta di un testo che non comporta alcuna ratifica da parte dei Parlamenti nazionali e un numero importante di documenti riguardanti le modalità di questo accordo sono stati tenuti segreti.
Accettazione delle richieste americane Nelle discussioni preparatorie, alcuni Stati membri si erano preoccupati dell'assenza di un controllo sull'uso delle informazioni trasmesse. Si è osservato che un numero illimitato di istituzioni americane giudiziarie, di polizia e addirittura amministrative avrebbero avuto un accesso illimitato a questi dati 8. Da parte europea si insisteva per introdurre una clausola che avrebbe permesso agli Stati membri e all'Europol di stipulare condizioni restrittive sull'uso dei dati inviati.
Tuttavia le condizioni poste dagli Stati Uniti, in vista di un accordo di scambio di informazioni, sono state accettate. Washington chiedeva che le normative nazionali esistenti non venissero modificate, poiché aveva adottato due leggi particolarmente restrittive per quanto riguarda la protezione dei dati personali: l'Usa Act e il Cyber Security Enhancement Act. Gli Stati Uniti inoltre chiedevano che non vi fossero cambiamenti nel processo di accesso automatico ai dati da parte delle varie istituzioni americane. Di fatto le autorità americane non sono in grado di precisare quante agenzie possono avere accesso alle informazioni inviate dall'Europol.
Una struttura globale asimmetrica Al pari dell'accordo fra la Commissione europea e le autorità americane - che assicura una sorveglianza globale ed esplorativa sui passeggeri del traffico aereo - gli accordi di cooperazione di polizia e giudiziaria fanno entrare l'Unione e i suoi Stati membri in un sistema di impegni unilaterali, senza essere in grado di controllarli. In altre parole si chiede a questi paesi di violare le norme di diritto comune e i loro sistemi giuridici nazionali.
Gli Stati Uniti hanno la capacità di imporre i loro criteri per quanto riguarda i dati trasmessi e le loro giurisdizioni speciali destinate a giudicare gli stranieri. Con l'adozione di questi testi si osserva la creazione di una struttura imperiale. Con l'abbandono dei principi di legalità, i paesi europei accettano di sottomettere i loro cittadini a procedure americane che non si applicano necessariamente ai cittadini degli Stati Uniti.
Gli ultimi accordi sull'estradizione conducono a un'integrazione effettiva degli apparati giudiziari europei nel sistema di sospensione del diritto istituito dagli Stati Uniti. Il riconoscimento internazionale dello status di eccezione serve a ristrutturare il sistema giudiziario a livello internazionale. Questi accordi sono di fatto un riconoscimento da parte dell'Unione europea del privilegio americano di derogare a suo piacimento al diritto comune e di costruire su questa base il nuovo ordine giuridico mondiale.
Una struttura imperiale Lo sviluppo della cooperazione transatlantica nella lotta contro il terrorismo svela il carattere organico del diritto penale nella formazione della struttura imperiale. Come abbiamo visto, l'Unione europea si sottopone all'egemonia americana per quanto riguarda l'organizzazione del controllo delle popolazioni. Le esigenze degli Stati Uniti riguardano soprattutto la capacità delle loro istituzioni di polizia o giudiziarie ad aggirare le strutture formali dei poteri esecutivi e giudiziari europei. Questo Stato reclama quindi dei diritti particolari, direttamente legati al suo status di potenza dominante.
Attraverso la promozione delle loro istituzioni di polizia, gli Stati Uniti servono anche gli interessi del capitale multinazionale. In questo caso le leggi antiterrorismo e le normative che sono loro associate garantiscono la riproduzione dell'egemonia americana nel mercato mondiale e in una società di individui globalizzata.
La lotta antiterrorismo: un atto costituente Se la guerra è per tradizione un segno di sovranità, lo stesso si può dire per la `guerra contro il terrorismo'. Questa infatti è al tempo stesso un atto di guerra, un'operazione di polizia e una gestione della società attraverso la costrizione.
La lotta antiterrorismo assume un carattere costituente, costringendo i cittadini ad accettare limitazioni alle loro libertà fondamentali e procedendo a una riorganizzazione del potere a livello mondiale. La normativa e il diritto di eccezione costituiscono la base sulla quale si costruisce il nuovo ordine giuridico e si riorganizza la politica. In questo modo si costruisce un comando globale, una struttura imperiale attraverso la quale il potere esecutivo degli Stati Uniti assume una posizione determinante.
Il ruolo costituente del diritto penale Per quanto riguarda l'intercettazione legale delle comunicazioni, la normativa più recente risponde strettamente alle specifiche richieste avanzate da molti anni dall'Fbi. In materia di criminalità informatica, la polizia federale americana ha anche la possibilità di coordinare direttamente le polizie della maggior parte degli altri Stati. La capacità degli Stati Uniti di influenzare direttamente il contenuto delle leggi degli altri Stati sulla lotta al terrorismo conferma il loro ruolo di avanguardia nella modernizzazione del potere a livello mondiale.
La nuova funzione del diritto penale non riguarda più solo la società civile, ma interessa anche il livello etico-politico, quello dell'apparato statale propriamente detto. La legge penale si inserisce oggi nella fase organica della formazione dello Stato. Il diritto penale diventa il mezzo attraverso il quale i governi ridefiniscono il rapporto fra la potenza pubblica e il cittadino. La relazione fra la sovranità del popolo e dello Stato si è capovolta. Il progetto di legge americano Patriot II 9 rappresenta l'aspetto più esplicito di questa riforma, poiché accorda al potere esecutivo una facoltà discrezionale sul riconoscimento della cittadinanza.
Inoltre il diritto penale diventa uno strumento di riorganizzazione del potere a livello mondiale e assume un carattere costituente nella creazione di una struttura statale imperiale e nella sua legittimazione.
Mentre la sovranità dello Stato nazionale si esercita su un territorio determinato, lo Stato americano sfugge a questo limite ed è il solo a poter aggirare le frontiere come limite al suo potere. In materia di lotta al terrorismo, i tribunali americani si sono dati una competenza extraterritoriale che esula dal diritto internazionale. Questa autoattribuzione di competenze si concretizza nella legalizzazione di operazioni di polizia fuori dagli Stati Uniti o di operazioni militari condotte senza dichiarazione di guerra.
Gli accordi di cooperazione giudiziaria e di polizia firmati tra l'Unione europea e gli Stati Uniti comportano un'estensione delle prerogative che si sono date le istituzioni americane nel quadro della lotta al terrorismo e, al tempo stesso, un riconoscimento di questi privilegi da parte dei paesi europei.
L'accordo sull'estradizione dà una nuova dimensione alle competenze extraterritoriali degli Stati Uniti. La possibilità di farsi consegnare un cittadino europeo, di giudicarlo al di fuori di qualunque vincolo tipico di uno Stato di diritto, dà all'apparato giudiziario americano un ruolo particolare nel mantenimento dell'ordine mondiale. Nel campo del diritto questo accordo attribuisce agli Stati Uniti il ruolo di gendarme del mondo. Rispetto alla forma nazionale dello Stato che risponde alla funzione del mantenimento dell'ordine, lo Stato americano ha un ruolo mondiale. Questi accordi sono esempi evidenti del ruolo esercitato dal diritto penale nell'istituzione di una struttura globalizzata di controllo delle popolazioni. Così la lotta al terrorismo e, attraverso di essa, il diritto penale assumono un carattere costituente. Identificare nemico e criminale è una prerogativa che assume un carattere assoluto. È lo strumento privilegiato dai diversi poteri nella creazione di un comando politico integrato a livello mondiale: l'impero.


note:
1  E.A. Nadelman, Cops across Border. The Internationalisation of Us. Criminal Law, The Pennsylvania State University Press, 1993.
2  Duncan Campbell, Surveillance électronique planétaire, Editions Allia, p. 107.
3  Jean-Claude Paye, Internet, autorégulation du marché et autonomie du contrôle policier, “La Pensée”, n. 331, luglio/settembre 2001.
4  Parlamento europeo, (2003/2003 INI), Final A5-0172/2003, il 22 maggio 2003.
5  Consiglio dell'Unione europea, 13689/02, 4/11/2002.
6  Nota della presidenza del Consiglio, 5/12/2002, 15231/02 Add 1 Europol 104, articolo 5, p. 3.
7  Gazzetta ufficiale delle Comunità europee, C316 del 27/11/1995, artt. 42, 10 e 18.
8  Proposed Exchange of Personal data between Europol and Usa evades Eu Data Protections Rights and Provision, 27/11/2002, .
9  Il Domestic Security Enhancement Act of 2003, progetto di legge del ministro della Giustizia, ha lo scopo di privare della loro nazionalità gli americani accusati di partecipare o di far parte di un'organizzazione definita terroristica. Jean-Claude Paye, sociologo, è autore di numerosi saggi sulla natura eversiva dello Stato di diritto della legislazione antiterrorismo. (Traduzione di Andrea De Ritis)