Forum per l'alternativa: una proposta

PENSIONI E STATO SOCIALE
Felice Roberto Pizzuti  

1. Economia, lavoro e Welfare state: il rapporto Stato-mercato nell'era della globalizzazione Il lavoro, lo Stato sociale e le modalità qualitative e quantitative della crescita economica e sociale sono questioni strettamente connesse. I legami sono resi ancora più evidenti dall'esperienza degli ultimi decenni.
Durante questi anni, caratterizzati dallo sviluppo dei processi di globalizzazione, il neoliberismo ha riproposto con forza la tradizionale posizione secondo cui il lavoro è una merce come le altre che viene scambiata sul mercato; a sua volta, il mercato viene riproposto come un organismo naturalmente in grado di perseguire l'efficienza economica e il benessere sociale senza interferenze da parte di istituzioni della collettività - anzi, a condizione che esse non ci siano.
La spinta a contenere lo Stato sociale si inserisce significativamente nel più generale movimento in atto di riorganizzazione dei sistemi produttivi e nel tentativo di marginalizzazione economica, culturale e politica del lavoro, dei lavoratori e delle loro rappresentanze politiche e sindacali. La diffusione a livello di senso comune delle posizioni neoliberiste e la crisi d'identità della sinistra hanno fatto si che anche in ambienti progressisti si sia affermata la convinzione che la globalizzazione dei mercati renderebbe più difficile il finanziamento dei sistemi di Welfare, i quali comunque ridurrebbero la competitività delle imprese sui mercati internazionali.
Tuttavia, nonostante il contesto storico di quasi monopolio ideologico in cui sono maturate, le applicazioni delle politiche d'ispirazione neoliberista miranti a contenere il ruolo pubblico e a sostituirne le funzioni con attività di mercato, hanno confermato i risultati più consolidati dell'analisi economica in materia dei fallimenti del mercato cui hanno dato contributi sostanziali le stesse correnti di pensiero liberale più avanzate. In ogni caso, le politiche neoliberiste, pur spingendo il lavoro e i lavoratori in una situazione subalterna, spesso si sono rivelate perdenti anche sul piano dell'efficienza economica.
Negli ultimi anni, oltre all'aumento diffuso delle disuguaglianze, della povertà e del disagio sociale, sono peggiorate anche le performances economiche: i tassi di crescita sono drasticamente diminuiti; la disoccupazione è aumentata; le crisi finanziarie ed economiche sono diventate più frequenti e profonde; i fallimenti di grandi imprese e gruppi economico-finanziario hanno assunto carattere patologico; l'instabilità economica e sociale è pericolosamente cresciuta; le privatizzazioni indiscriminate si sono spesso risolte nella trasformazione di monopoli pubblici in monopoli privati con conseguenze contrarie non solo all'equità, ma anche all'efficienza economica e alla stabilità dei prezzi.
I processi di globalizzazione e le politiche neoliberiste hanno alterato i precedenti equilibri tra Stato e mercato, che avevano accompagnato lo sviluppo del secondo dopoguerra.
La crescita a livello sovranazionale della sfera d'azione dei mercati ha creato una asimmetria di potere rispetto alle istituzioni pubbliche la cui influenza è rimasta pressoché limitata nell'ambito dei territori nazionali; la contemporanea contrazione dei poteri statali in campo economico determinata dalle politiche neoliberiste ha ulteriormente accresciuto il divario di ruoli tra Stato e mercato. Ma gli effetti sia economici che sociali di questo cambio d'assetto istituzionale si sono rivelati peggiorativi.
Oltre al decadimento delle performances economiche e sociali, si è molto accentuata la difficoltà degli operatori privati di far convivere la ricerca del profitto con il rispetto delle regole di governance. Il caso Enron e la nutrita serie di scandali economici deflagrati anche nel nostro paese sono emblematici non solo degli effetti devastanti dell'accresciuta incertezza dei mercati finanziari, ma anche e soprattutto della difficoltà di garantire la trasparenza e l'eguaglianza concreta dei diritti nei rapporti economici che pure sono alla base di qualsiasi contratto sociale e della stessa impostazione liberale.
2. Il ruolo dello Stato sociale e i tentativi di riformarlo secondo logiche di mercato Quella che stiamo vivendo è una fase di transizione storica determinata da grandi vicende come la crisi dell'esperienza sovietica, i processi di globalizzazione e il rivoluzionamento organizzativo e tecnologico dei sistemi produttivi.
Per la sinistra si impone un generale ripensamento di identità, di valori e di funzioni. I fallimenti delle politiche neoliberiste e, in Italia, i pericoli ancora più gravi generati dalla maggioranza di centro-destra, rendono più necessario e urgente una sinistra di governo. In quest'ambito, recuperando con decisione la centralità del lavoro, la sinistra deve difendere aggiornare e sviluppare il ruolo dello Stato sociale. Lo Stato sociale rappresenta un elemento fondante dello sviluppo dei paesi occidentali nell'ultimo secolo, ma i suoi contributi non sono sempre riconducibili a una visione capitalistica.
La significativa presenza delle istituzioni del Welfare state nelle società capitalistiche avanzate (dove assorbono da un quarto a un terzo del Pil) è la prova che esigenze sociali e produttive di primaria importanza per lo sviluppo economico e sociale possono essere - e sono - assicurate in modo più efficace e conveniente al di fuori del mercato e della logica del profitto, con criteri produttivi e distributivi di tipo sociale e non individualistico. Non è casuale dunque che alle conquiste dello Stato sociale abbiano fortemente contribuito le organizzazioni dei lavoratori e i movimenti politico-culturali più progressisti.
Parimenti non è sorprendente che lo sviluppo qualitativo e quantitativo del Welfare state, che continuava ininterrottamente dall'Ottocento, si sia arrestato negli anni ottanta del Novecento, in coincidenza con la riaffermazione delle posizioni più integralistiche del liberismo e con la crisi d'identità della sinistra. Tuttavia, gli esiti delle riforme dello Stato sociale fatte o anche solo tentate nella generalità dei paesi occidentali nel corso degli ultimi due decenni confermano le difficoltà congenite che rendono difficile o impossibile al mercato fornire in modo efficace ed efficiente importanti beni e servizi; la loro natura sociale e anche le loro specifiche caratteristiche produttive spesso rendono impraticabili approcci fondati sulla logica individuale del profitto.
Negli Usa, nel corso degli anni '90, sono stati introdotti i voucher pensando di migliorare i livelli d'istruzione tramite la diffusione delle scuole private; sempre negli Usa, è stato ridotto l'accesso ai sussidi di disoccupazione nell'intento di favorire l'occupazione; in molti paesi si è provato ad aumentare l'efficacia e l'efficienza dei sistemi sanitari aumentando la componente privata e la logica di mercato; con la diffusione della previdenza a capitalizzazione si è preteso di favorire la copertura e i problemi di finanziamento dei sistemi pensionistici.
Queste esperienze, almeno parzialmente, hanno tutte mancato gli obiettivi.
Spesso gli effetti negativi sono stati drammatici: ad esempio, nel triennio 2000-2002 la perdita di valore delle attività patrimoniali dei fondi pensione a capitalizzazione è stato, a livello mondiale, di circa il 20%; nel solo 2002, la distruzione di risparmio è stata pari a 1400 miliardi di dollari, una cifra superiore all'intero Pil italiano.
3. Aspetti dell'applicazione in Italia delle politiche neoliberiste e gli effetti sul mercato del lavoro Le applicazioni delle politiche neoliberiste e i loro risultati sono stati influenzati anche dalle specificità economiche, sociali e politiche nazionali. Indubbiamente la crisi economica e sociale che sta attraversando il nostro paese si iscrive in una problematica fase di transizione che ha dimensioni più vaste e complessive.
Tuttavia, anche limitandoci ai principali aspetti economici, il confronto internazionale segnala per Italia specificità preoccupanti: il ritmo della crescita del Pil più basso convive con tassi d'inflazione più elevati; i tassi di attività sono minori e la disoccupazione è maggiore; le nostre imprese, sia per le ridotte dimensioni, sia per la scarsa propensione agli investimenti e all'innovazione, sono sempre più emarginate dai settori maggiormente dinamici e redditizi; il sistema creditizio non supporta adeguatamente il sistema produttivo, specialmente le piccole imprese, particolarmente nel Meridione; l'inefficiente organizzazione della distribuzione commerciale favorisce la lievitazione dei prezzi; gli istituti di controllo della governance delle imprese - sia produttive che finanziarie - stanno rivelando limiti strutturali; la competitività si va riducendo, con inevitabili effetti negativi sulla bilancia dei pagamenti; il Meridione persiste nella sua storica condizione di arretratezza relativa.
Nei passati decenni, i limiti strutturali della nostra economia sono stati parzialmente compensati dal dinamismo di alcuni settori e di alcune imprese e dalla combinazione di maggiori tassi d'inflazione con la svalutazione ricorrente del tasso di cambio. Alle imprese, l'aumento dei prezzi consentiva di migliorare le proprie quote distributive a scapito dei salari, mentre il deprezzamento periodico della nostra valuta permetteva di recuperare la concorrenzialità di prezzo sui mercati internazionali.
Non era un modello che poteva durare a lungo; in ogni caso, l'adozione della moneta unica europea ha fatto venir meno la valvola di sfogo costituita dall'uso del tasso di cambio. Pur tuttavia, nella mentalità di molti imprenditori e responsabili economici è rimasta la concezione perdente di perseguire la concorrenzialità principalmente sul piano dei prezzi e non su quello della qualità; ma in mancanza di svalutazioni competitive, la carenza d'investimenti in processi e prodotti innovativi è stata e continua a essere compensata nell'unico modo che sembra rimanere, cioè cercando di ridurre i costi, in particolare, quelli salariali.
Nel nostro paese l'applicazione delle politiche neoliberiste è stata aggravata dai limiti strutturali del nostro sistema produttivo e dalla presenza di un classe imprenditoriale e di una maggioranza politica incapaci di innovare il sistema produttivo e di mantenerlo nella fascia alta della divisione internazionale del lavoro.
Le politiche del lavoro e di riduzione del Welfare state di questo governo si fondono in una più complessiva politica economica che sta accelerando il nostro declino economico e peggiorando gli equilibri sociali.
Gli effetti sul mercato del lavoro sono stati molto negativi.
Nel corso del Novecento, in particolare nel secondo dopoguerra, a seguito delle lotte condotte dalle organizzazioni operaie e dalle forze progressiste, anche nel nostro paese si era affermata una legislazione che regolamentava l'uso della forza lavoro (orari, modalità di assunzione e licenziamento, ecc…), che dava luogo a formulazioni prescrittive utilizzabili come diritti individuali dal lavoratore o come diritti collettivi, a cui potevano far riferimento le organizzazioni sindacali.
Con i provvedimenti legislativi approvati dal governo Berlusconi si è sviluppata una linea radicalmente diversa, peraltro già precedentemente avviata, che accentua la strutturale debolezza individuale del lavoratore nel rapporto con la controparte padronale.
Nel nostro paese, è in corso un processo di progressiva e pesante sottomissione del lavoro alle esigenze dell'impresa che è condizionata e funzionale agli interessi delle componenti più arretrate della struttura economica e industriale. Non è casuale, dunque, che le misure di politica economica e industriale abbiano particolarmente privilegiato il contenimento del costo del lavoro. L'applicazione di queste politiche ha spinto alla compressione delle retribuzioni dirette, alla riduzione delle prestazioni dello Stato sociale e a una controriforma fiscale che, riducendo la progressività, limita ulteriormente la partecipazione delle classe lavoratrici alla distribuzione del prodotto nazionale e rende ancora più iniqua la distribuzione del reddito. È nell'ambito del perseguimento di queste politiche che trova il suo maggiore elemento di coerenza l'accentuata flessibilizzazione delle prestazioni lavorative; essa, infatti, è andata ben oltre le esigenze dei processi lavorativi, avendo come obiettivo principale l'abbassamento del costo del lavoro.
La Legge 30 opera una rottura del precedente compromesso, realizzato nella distribuzione tra lavoratori e imprese dei costi connessi all'andamento dei cicli economici e produttivi. L'introduzione massiccia di forme di lavoro precario regolata dagli andamenti aziendali di breve periodo serve non solo ad aumentare il controllo e la disciplina dei lavoratori nell'impresa e nella società, ma anche a rendere l'occupazione una variabile dipendente dagli andamenti dei mercati e a scaricare i costi dell'instabilità dei mercati sui lavoratori.
4. Lo Stato sociale e la competitività in Italia Lo Stato sociale italiano presenta specificità anche preoccupanti che, tuttavia, sono ben diverse dalle cosiddette anomalie che strumentalmente gli vengono attribuite.
Nel 1990, la complessiva spesa sociale del nostro paese, rapportata al Pil, era inferiore di soli 0,4 punti alla media europea (23,7% contro 24.1%); nel decennio successivo il divario negativo è cresciuto fino a circa due punti (24,3% contro 26,2%).
In tutti i paesi europei, la principale voce di spesa è quella pensionistica; tuttavia sembrerebbe che in Italia questa voce sia più elevata di circa tre punti e mezzo di Pil.
Non è così. In realtà, le statistiche Eurostat soffrono di alcune disomogeneità che alterano i confronti tra paesi. Ad esempio: a) nella spesa pensionistica italiana sono indebitamente inseriti i trasferimenti di fine rapporto che incidono per 1,3 punti; b) tutte le voci di spesa sono al lordo del prelievo fiscale, ma mentre in Italia le ritenute fiscali sulle pensioni sono pari a circa due punti di Pil, in Germania sono nulle e nella generalità degli altri paesi sono molto più contenute; c) a differenza che in Italia, negli altri paesi europei, consistenti contributi pubblici alle pensioni derivano da esenzioni fiscali che, in quanto tali, non vengono registrate in nessuna voce di spesa; d) per sostenere il reddito dei lavoratori ultracinquantenni espulsi precocemente dal mondo del lavoro, mentre in Italia si fa ampio ricorso ai prepensionamenti, in altri paesi si utilizzano strumenti i cui oneri non vengono contabilizzati tra quelli pensionistici.
Tenendo conto di queste difformità, la spesa pensionistica italiana risulta inferiore alla media europea. La complessiva spesa sociale risulta invece ancora più bassa, dando luogo, in questo caso davvero, a una preoccupante anomalia; cioè alla difficoltà del nostro sistema di Welfare di offrire un adeguato supporto allo sviluppo economico e sociale.
Anche con riferimento agli effetti esercitati sulla competitività di prezzo, il nostro sistema di Welfare non ha le particolarità negative che gli vengono attribuite: a) in Italia, la quota del finanziamento contributivo del Welfare state si è consistentemente abbassata (dal 70,3% al 58%), diventando inferiore alla media europea (60,6%); b) se oltre agli oneri contributivi si considerano anche quelli della fiscalità generale che gravano sui redditi dei lavoratori e delle imprese, emerge che il cosiddetto `cuneo fiscale' nel nostro paese è più basso che in Germania e in Francia; c) per quanto riguarda il costo del lavoro per unità di prodotto (il Clup), che influenza la competitività di prezzo, l'Italia è posizionata al fondo della classifica europea.
Dunque, anche per gli effetti sui prezzi, il nostro Stato sociale non presenta specificità negative.
Problemi seri di competitività per il nostro sistema produttivo derivano invece dalle sue carenze qualitative e tecnologiche. Per superarle sono necessarie, ad esempio, maggiori livelli di istruzione di base, di formazione e di aggiornamento professionale; più efficaci ammortizzatori e reti di sicurezza economico-sociale, che siano capaci di compensare i rischi delle imprese e dei lavoratori strettamente connessi a qualsiasi iniziativa innovativa.
È dunque necessario non ridurre, ma aumentare le prestazioni dello Stato sociale; ma - naturalmente - adeguandone la composizione alle nuove esigenze sociali e produttive e migliorandone l'efficienza e l'efficacia.
5. Le problematiche e le politiche settoriali Vediamo allora le questioni che specificamente si pongono nel mercato del lavoro e nello Stato sociale e quindi le politiche economico-sociali, che potrebbero essere indicate dal Forum delle sinistre per un'alternativa di governo.
5.1. Il mercato e le politiche del lavoro Dopo oltre un decennio di redistribuzione del reddito a discapito dei lavoratori dipendenti, nel mercato del lavoro va assunta l'esistenza di un'emergenza salariale. Le relazioni industriali, che restano competenza primaria delle organizzazioni sindacali, e le linee generali della politica economica dovranno corrispondere alla necessità di recupero delle quote di partecipazione al prodotto nazionale perse dalle retribuzioni dei lavoratori nel corso degli ultimi anni. Gli incrementi di produttività degli ultimi dieci anni sono stati tutti assorbiti dalle imprese, mentre i salari non hanno recuperato per intero nemmeno il potere d'acquisto eroso dall'inflazione.
Lo stesso adeguamento del potere d'acquisto dei salari alla variazione dei prezzi deve essere effettivo, cioè riferito all'andamento dell'inflazione reale e non a una ipotetica inflazione programmata che sistematicamente risulta sottostimata. Va invece notato che il collegamento all'inflazione del prelievo fiscale è stato effettivo e va dunque ripristinata la restituzione del fiscal drag.
Le politiche del lavoro vanno orientate a contrastare le esigenze di flessibilità motivate esclusivamente con la riduzione del costo del lavoro. Vanno dunque abrogate le normative approvate sotto il presente governo su part-time, lavoro a termine, orario di lavoro e straordinari, che hanno riscritto in senso deregolativo tutte le norme riguardanti la prestazione lavorativa.
La Legge 30 va abrogata in quanto modifica il rapporto tra legislazione e contratto collettivo e tra questo e il contratto individuale, dilata l'area della precarietà e del lavoro privo di tutele e diritti, privatizza e liberalizza il collocamento e muta in prospettiva il ruolo e la natura del sindacato. In particolare, vanno previste norme di `stabilizzazione' dei rapporti atipici e precari con la prospettiva di ritornare a rendere `normale il rapporto di lavoro a tempo determinato. Va superata la figura dei collaboratori coordinati e continuativi e delle altre forme di lavoro non regolate. Questi rapporti vanno ricondotti al lavoro dipendente o professionale attraverso processi graduali di regolazione contrattuale nei vari settori produttivi.
L'emergenza salariale non può essere affrontata attraverso un riequilibrio tra salario diretto e oneri contributivi a carico del lavoratore, per le evidenti conseguenze negative sul sistema previdenziale.
5.2. La previdenza È stato già rilevato che, operando confronti statisticamente omogenei, la spesa pensionistica italiana non risulta affatto anomala, ma - rapportata al Pil - è inferiore alla media europea. Le riforme degli anni '90 hanno bloccato e invertito la precedente crescita della spesa e i miglioramenti di bilancio sono risultati anche superiori alle attese. Il saldo tra le entrate contributive e le prestazioni pensionistiche previdenziali al netto delle trattenute Irpef è positivo per una somma superiore a un punto di Pil. Dunque il bilancio pubblico ricava benefici e non oneri dal funzionamento del sistema pensionistico pubblico.
Prima delle riforme degli anni '90, le previsioni per il prossimo mezzo secolo segnalavano che il rapporto tra spesa pensionistica e Pil sarebbe salito fino al 23%. Dopo le riforme, nella proiezione della Ragioneria generale dello Stato che segnala la cosiddetta `gobba', il valore massimo previsto arriverà circa al 16%, cioè solo circa due punti più di quello attuale. In base alle comparazioni fatte dalla Commissione europea, è un aumento nettamente più basso di quello medio previsto per l'Unione. Peraltro, è ragionevole ipotizzare anche altri scenari macro-economici, come quelli fissati dal Consiglio di Lisbona, e tenere conto anche di altre tendenze coerenti alle riforme pensionistiche già varate; in tal caso, le previsioni attenuano o escludono del tutto la `gobba'.
Dunque, in base ai dati disponibili, il nostro sistema pensionistico non presenta particolari problemi di sostenibilità finanziaria; esso, però deve essere valutato anche in rapporto alla sua ragion d'essere che è quella di fornire un'adeguata copertura di reddito ai lavoratori nella vecchiaia.
Prima delle riforme degli anni '90, indipendentemente dall'età, un lavoratore dipendente con 35 anni di anzianità contributiva maturava una pensione pari al 67% o al 77% dell'ultima retribuzione, rispettivamente se impiegato nel settore privato o in quello pubblico. Nel sistema contributivo a regime, un lavoratore dipendente (indifferentemente se pubblico o privato) che andrà in pensione con 35 anni di contributi a 60 anni di età avrà una pensione pari al 48,5% dell'ultima retribuzione. Nell'ipotesi massima di 40 anni d'anzianità e 65 anni d'età, il tasso di sostituzione salirà al 64%.
Per un lavoratore parasubordinato, nelle due combinazioni di pensionamento prima esemplificate, il tasso di sostituzione sarà, rispettivamente, di quasi il 30% e il 39%.
L'eliminazione dell'indicizzazione delle pensioni all'andamento reale delle retribuzioni decisa nel 1992 fa sì che la distanza tra il reddito di un pensionato e quello medio dei lavoratori aumenta progressivamente nel periodo di pensionamento.
Tra le giustificazioni di nuovi tagli alle pensioni viene spesso citato l'invecchiamento demografico. A parità di ogni altra circostanza, o adottando politiche controproducenti, l'aumento dell'età media della popolazione può diventare un problema per l'intero sistema economico e sociale e potrebbe anche creare difficoltà di finanziamento del sistema pensionistico; ma si tratta di una questione che spesso viene mal posta e strumentalizzata.
Nel valutare gli effetti dell'invecchiamento demografico non possono essere ignorati significativi aspetti della situazione attuale:
In presenza degli attuali elevati livelli di disoccupazione (specialmente tra i giovani) e delle spinte aziendali a liberarsi dei lavoratori anche solo cinquantenni, forzare l'aumento dell'età di pensionamento (stravolgendo la riforma Dini o anche solo accelerandone l'applicazione) non aumenterebbe il numero degli attivi, ma farebbe crescere la disoccupazione giovanile e ridurrebbe i redditi complessivi di lavoratori e pensionati. Gli effetti sarebbero negativi sia dal punto di vista sociale (aggravati dall'assenza di adeguati ammortizzatori sociali), sia sulla domanda e sulla crescita del reddito, sia, dunque, sulle stesse possibilità di finanziamento delle pensioni.
Va poi considerato che il sistema contributivo penalizza chi va in pensione in più giovane età ed è stato introdotto anche per stimolare aumenti spontanei dell'età di pensionamento.
Un aumento obbligatorio dell'età minima di pensionamento - attualmente fissata a 57 anni - imporrebbe ai lavoratori decisioni che in larga parte sarebbero comunque prese; in ogni caso, non si avrebbero effetti significativi per l'equilibrio di bilancio di medio periodo, ma solo una diversa spalmatura nel tempo delle prestazioni e dei contributi; In prospettiva, gli effetti economici dell'aumento del rapporto tra anziani e giovani vanno contrastati con l'aumento dei tassi di attività e d'occupazione; con politiche innovative miranti ad aumentare la produttività; favorendo un ordinato inserimento di lavoratori stranieri nel nostro sistema produttivo e sociale.
In realtà, il disegno di riforma governativo non cerca e non trova giustificazione in problemi di sostenibilità finanziaria del sistema attuale più o meno connessi all'invecchiamento demografico.
I suoi obiettivi veri sono: a) abbassare il costo del lavoro con la decontribuzione, redistribuendo ulteriormente il reddito dai salari ai profitti; b) sostituire la previdenza pubblica con quella privata; c) fare cassa, chiedendo alla Commissione europea un allentamento del Patto di stabilità in cambio di una riforma che per gli aspetti più impopolari viene rimandata al 2008.
Questi obiettivi sono funzionali a un disegno politico e di politica economica socialmente inaccettabile ed economicamente fallimentare. È dunque fondamentale opporsi a questa `riforma' o a sue varianti, che magari vengano condivise anche da settori del centro-sinistra; comunque andranno rimosse le parti di essa che eventualmente saranno approvate.
Il nostro sistema pensionistico ha bisogno di interventi anche significativi, ma le previsioni estese ai prossimi decenni segnalano che i problemi preoccupanti non sono connessi alla sua sostenibilità finanziaria, ma alla sua incapacità di assicurare pensioni adeguate a milioni degli attuali lavoratori. Si tratta di problemi da affrontare per tempo, come è doveroso che sia per un sistema previdenziale.
Per offrire trattamenti pensionistici più adeguati alle tradizionali categorie dei lavoratori autonomi è ragionevole pensare a un progressivo avvicinamento delle loro aliquote contributive a quelle attuali dei lavoratori dipendenti, che non devono diminuire; così nell'immediato si avrebbe anche un miglioramento dei bilanci.
Lo stesso risultato, ma solo per le prestazioni, deve essere ottenuto per le categorie dei lavoratori parasubordinati con contratti atipici e attività ridotte e non continuative. Ferma rimanendo l'attuale impostazione generale che collega le prestazioni alle carriere retributive, per queste nuove figure di lavoratori vanno individuate possibilità di ampliare le basi di finanziamento delle loro pensioni. Interventi di questo tipo potrebbero essere attuati nell'ambito dell'architettura dell'attuale sistema pensionistico, operando anche sulla distinzione, già praticata, tra aliquote contributive a carico dei lavoratori e aliquote di computo.
Questa strada, però, andrebbe praticata facendo molta attenzione al rischio di accentuare la già presente segmentazione del mercato del lavoro, generata dal differente costo contributivo delle nuove figure lavorative.
Per i lavoratori che pur avendo raggiunto la vecchiaia dopo una consistente storia contributiva non abbiano comunque maturato un livello basilare di pensione, va reintrodotto il meccanismo dell'integrazione al minimo; va invece soppresso il meccanismo vigente, in base al quale si perde addirittura tutta la contribuzione versata se il suo ammontare è insufficiente a generare una prestazione superiore a 1,2 volte il livello della pensione sociale. La completa salvaguardia della contribuzione versata richiede anche che sia risolto il problema delle ricongiunzioni dei contributi versati in diversi rapporti di lavoro, senza dover incorrere in costosissime penalizzazioni.
Nella contabilità pensionistica andrebbe sempre mantenuta la distinzione tra le prestazioni maturate con criterio attuariale e quelle erogate con finalità sociali o di politica industriale. I trattamenti privilegiati - che permangono nel sistema attuale e, per di più, spesso appesantiscono il bilancio gestionale dei lavoratori dipendenti - vanno eliminati. Specialmente in previsione di un ritorno a tassi di crescita dell'economia più elevati, vanno poi ripristinate misure d'indicizzazione reale delle pensioni per evitare un allontanamento socialmente insostenibile delle pensioni dagli altri redditi. E anche l'indicizzazione ai prezzi va migliorata e resa più aderente alle abitudini di consumo dei pensionati.
Nei progetti del governo, la riduzione della copertura pensionistica fornita dal sistema pubblico a ripartizione - sia quella già decisa con le riforme degli anni '90, sia quella ulteriore derivante dai nuovi progetti d'intervento - dovrebbe essere compensata dallo sviluppo ulteriore della previdenza privata a capitalizzazione. Nell'attuale sistema contributivo, cinque punti di decontribuzione equivalgono, attuarialmente, a una contrazione delle prestazioni del 17%, che ridurrebbe ulteriormente i tassi di sostituzione prima ricordati.
Il dirottamento del Tfr verso i fondi pensione dovrebbe finanziare prestazioni private che in qualche misura compenserebbero il calo della pensione pubblica, ma - naturalmente - i lavoratori perderebbero l'assegno di fine rapporto. Se anche si invertisse l'ordine degli interventi, e se - inizialmente - con modalità più o meno obbligatorie, tutto il Tfr - o buona parte di esso - affluisse ai Fondi privati, poi sarebbe insostenibile la pressione a ridurre ulteriormente le pensioni pubbliche e la decontribuzione a favore delle imprese. Comunque si arriverebbe a ridurre il costo del lavoro e a redistribuire reddito dai salari ai profitti. La nuova previdenza privata a capitalizzazione non avrebbe dunque un ruolo integrativo, ma sostitutivo.
Il sistema previdenziale vedrebbe aumentare i suoi costi di gestione e anche i redditi da pensione risentirebbero dell'instabilità dei mercati finanziari. A questo proposito va ricordato che in Italia, nel biennio 2001-02, i fondi pensione di categoria hanno subito perdite di circa il 4% mentre i fondi pensione aperti hanno subito perdite del 18%; nello stesso periodo il Tfr ha reso quasi il 7%.
Dal punto di vista dell'intera economia, va poi considerato che, a causa del numero strutturalmente scarso di nostre imprese quotate in Borsa, già oggi, le risorse relativamente esigue gestite dai fondi pensione di nuova istituzione (circa 4,5 miliardi di euro) vengono impiegate solo per il 3,6% in titoli azionari di imprese nazionali. Con il trasferimento del Tfr ai fondi pensione privati, questi ultimi gestiranno risorse finanziarie che in sette anni arriveranno a essere pari a circa 100 miliardi di euro. Dunque, un accentuato sviluppo dei fondi pensione privati sottrarrebbe alla attuale disponibilità dei lavoratori e delle imprese il salario differito accantonato per il Tfr e inevitabilmente lo trasferirebbe all'estero, dove finanzierebbe i sistemi produttivi a noi concorrenti.
Attenendosi a considerazioni di puro merito, dovrebbe essere chiaro che, sia per ragioni di funzionalità ed efficienza del sistema pensionistico, sia per motivazioni economiche generali anche legate alle caratteristiche specifiche del nostro sistema produttivo e finanziario, il compito di assicurare una pensione adeguata alla generalità dei lavoratori dovrebbe essere affidato sostanzialmente al sistema pubblico a ripartizione. Mentre la previdenza privata a capitalizzazione dovrebbe avere solo un ruolo aggiuntivo e le autorità di controllo dovrebbero essere molto efficaci nel rappresentare i rischi che essa comporta a chi liberamente volesse aderirvi. E il sostegno pubblico alla previdenza privata dovrebbe essere rapportato alla sua funzione aggiuntiva.
In ogni caso vanno ripensate le modalità esistenti, che consentono di detrarre i versamenti assicurativi ai fondi pensione dal reddito imponibile. Attualmente, il contributo pubblico offerto per soddisfare un bisogno di sicurezza sociale non solo è paradossalmente condizionato dall'esistenza di una sufficiente disponibilità di reddito individuale, ma per chi riesce a usufruirne, l'ammontare è proporzionale alla sua aliquota fiscale marginale, che è maggiore per i titolari di redditi più elevati.
Viene così confermato che quando una funzione sociale è affidata a meccanismi di mercato, il tipo di solidarietà che spesso si verifica è quella che va dai poveri ai ricchi 5.3. Gli ammortizzatori sociali e l'assistenza La nostra spesa per ammortizzatori sociali, ovvero per il sostegno alla disoccupazione assorbe solo lo 0,6% del Pil; questo valore, che negli ultimi anni è andato riducendosi, ci colloca all'ultimo posto nella graduatoria europea ed è pari a circa un quarto della media europea; eppure, la nostra disoccupazione è maggiore della media europea.
Occorre in primo luogo aumentare le risorse a disposizione per le indennità di disoccupazione e i trattamenti di mobilità, allargando le possibilità di fruirne ai lavoratori parasubordinati i quali, avendo una storia contributiva spezzettata, pagano la precarietà lavorativa anche in termini di minori possibilità d'accesso alle prestazioni di disoccupazione.
Per i lavoratori interessati a ristrutturazioni aziendali, ma in generale per tutti i lavoratori disoccupati - specialmente quelli di lunga durata - vanno potenziate le attività di formazione e aggiornamento professionale, la cui frequenza dovrebbe essere collegata alla fruizione delle indennità assicurative. Corsi di aggiornamento, o di formazione continua, dovrebbero essere normalmente previsti anche per i lavoratori occupati, con oneri non solo a carico dello Stato sociale, ma anche delle imprese che usufruiscono delle maggiori capacità acquisite dai lavoratori La disoccupazione genera oneri individuali e sociali non solo quando riguarda persone che hanno perso l'occupazione, ma anche nel caso di chi non è mai riuscito a trovare un lavoro. Alla generalità dei cittadini dovrebbe essere offerta la possibilità di accedere a corsi e programmi di avviamento al lavoro; a coloro che non abbiano altri redditi dovrebbe anche essere assicurata una garanzia di reddito minimo che assicuri le esigenze vitali.
Il recupero e l'estensione dell'esperienza del reddito minimo d'inserimento (non la sua soppressione, come invece è stato fatto) o l'introduzione di altre forme di intervento a sostegno della condizione dei disoccupati - in particolare di chi non ha altri redditi - dovrebbero essere praticate come strumenti aventi non solo carattere assistenziale, ma finalizzate all'introduzione al lavoro.
5.4. Assistenza La nostra complessiva spesa assistenziale va portata ai livelli medi europei che sono nettamente superiori; una particolare attenzione va riservata alla sua composizione tra prestazioni monetarie e servizi, e a alla sua ripartizione territoriale.
Attualmente risulta particolarmente carente il sostegno alle esigenze delle donne madri e lavoratici e degli anziani non autosufficienti. In entrambi i casi l'offerta di servizi alla famiglia allenterebbe i compiti di assistenza che gravano sulle donne e che contribuiscono a spiegare sia la loro bassa partecipazione al mondo del lavoro, sia la preoccupante bassa natalità nel nostro paese.
La spinta federalista che si è affermata negli ultimi anni ha contribuito a rendere più sperequata la distribuzione dei pochi fondi disponibili per l'assistenza. È una tendenza che andrebbe controllata con opportuni vincoli alla ripartizione dei nuovi fondi. A quest'ultimo riguardo, occorre tuttavia tener conto della più complessiva problematica connessa all'articolazione territoriale dello Stato sociale e degli istituti che a livello locale concorrono alla salvaguardia di esigenze e diritti sociali.
Naturalmente, gli interventi assistenziali risultano tanto più necessari quanto più il sistema economico-sociale crea emarginazione e povertà. Le carenze del nostro sistema assistenziale sono dunque rese particolarmente evidenti proprio dalla crescente diffusione nel nostro paese del fenomeno della povertà, che è concentrato prevalentemente nel Meridione. Le famiglie italiane i cui redditi sono al di sotto della soglia della povertà sono circa il 12% e rappresentano quasi il 14% della popolazione. Tuttavia, nelle regioni meridionali la quota supera il 24%, mentre al Nord e al Centro è, rispettivamente, di circa il 5% e l'8%. In condizioni di povertà assoluta si trovano circa il 4% delle famiglie, cioè oltre 3 milioni di persone; ma in questo caso la concentrazione nelle regioni meridionali è ancora più accentuata.
Nonostante l'evidente sperequazione territoriale della povertà, la spesa assistenziale pro-capite nei comuni del Sud, tranne che nelle isole, è inferiore alla media nazionale. Questo dato conferma che, da un lato, la povertà nel nostro paese è fortemente correlata alla condizione di disoccupazione e, dall'altro, che né gli ammortizzatori sociali, né gli interventi assistenziali sono efficaci per contrastare il fenomeno.
6. Conclusioni L'impostazione neoliberista che ha prevalso negli ultimi due decenni e la sua influenza sulle scelte fatte nel nostro paese hanno peggiorato gli equilibri sociali ed economici; tenendo altresì conto dello specifico apporto negativo dato a riguardo dall'attuale maggioranza di governo, nell'intero schieramento progressista non dovrebbero esserci dubbi sulla necessità di un serio ripensamento delle linee generali di politica economica. L'asimmetria generata dai processi di globalizzazione nelle sfere d'influenza territoriali dei mercati e delle istituzioni pubbliche pone un generale problema di riequilibrio, che rivaluti il ruolo e le funzioni di queste ultime, sia di quelle nazionali, sia di quelle sopranazionali, a cominciare dall'ambito europeo.
Le scelte in materia di Stato e mercato dovrebbero essere funzionali all'obiettivo di coniugare equità ed efficienza, tenendo conto - caso per caso - sia delle indicazioni teoriche disponibili, sia della specificità delle circostanze di fatto. Gli esiti negativi di scelte rilevanti per la struttura del nostro sistema sociale e produttivo - spesso frutto dell'accettazione acritica di dettami liberisti fuori tempo - dovrebbero essere rimessi in discussione.
Negli ultimi anni, la politica economica e sociale ha perseverato con miopia e inefficacia nel privilegiare la competitività di prezzo del nostro sistema produttivo, concentrando l'attenzione solo su alcune delle condizioni d'offerta e trascurando del tutto le condizioni della domanda; gli obiettivi principali sono stati la riduzione del costo del lavoro e l'aumento della sua flessibilità. L'entrata del nostro paese nell'area dell'Euro e i ritardi accumulati impongono un riorientamento dei nostri sforzi verso un indispensabile miglioramento della competitività di qualità, che impone investimenti in innovazione produttiva, ammodernamenti strutturali e infrastrutturali, crescita dell'istruzione e della formazione, rafforzamento delle sicurezza e della coesione sociale, aumento qualificato della domanda.
Peraltro, deve essere reso chiaro che la riduzione del carico fiscale non è compatibile con l'esigenza di erogare più beni e servizi pubblici; la loro mancata offerta da parte delle amministrazioni pubbliche richiederebbe il ricorso sostitutivo al mercato il quale, tuttavia, sarebbe in grado di fornirli solo a condizioni economiche più penalizzanti, sia per i bilanci dei singoli cittadini-consumatori, sia per il benessere della collettività che dipende anche dall'equità e dalla coesione sociale.
Affinché le nostre istituzioni del Welfare possano svolgere le loro funzioni in modo adeguato alle necessità sociali e produttive che si pongono, la spesa complessiva dovrà progressivamente riavvicinarsi alla media europea. La carenza della nostra spesa si traduce in un peggioramento sia delle condizioni produttive, sia di quelle sociali, appesantendo gli oneri che ricadono sulle famiglie, in particolare sulle donne. Questa situazione implica non solo maggiori disagi sociali, ma anche maggiori vincoli per la capacità e la funzionalità del sistema produttivo.
Anche in Italia, oggi, difendere in generale le condizioni economiche e sociali del lavoro e dei lavoratori e, più specificamente, lo Stato sociale, significa non solo essere coerenti con gli interessi e gli ideali che devono trovare rappresentanza politica nella sinistra e nello schieramento progressista, ma anche opporsi ad un modello di sviluppo che è perdente sul piano della competizione internazionale. D'altra parte, per essere una forza progressiva e vincente è necessario essere portatori di interessi coerenti con quelli del paese, ed è solo così facendo che si possono stringere alleanze che non siano meramente opportunistiche.


note:
1  Questa scritto sintetizza il contributo di Roberto Felice Pizzuti al Forum per un'alternativa programmatica di governo, svolto a Milano il 31 gennaio 2004, utilizzando in parte i materiali che erano stati preparati dal Gruppo su Lavoro e Stato sociale per questa circostanza. Del testo originale sono stati omessi i paragrafi relativi alla sanità e all'istruzione. I materiali integrali sono reperibili nel sito www.cgil.it/lavorosocieta/forum/indice.htm.