La Costituzione per l'Europa

IL NAUFRAGIO DI BRUXELLES
Gianni Ferrara  

Non ho brindato, nel primissimo pomeriggio di sabato 13 dicembre, dopo aver sentito che era fallita la Conferenza intergovernativa convocata per approvare il Trattato istitutivo della Costituzione europea. E non perché, improvvisamente convertito all'euroliberismo, fossi affranto per la notizia e angosciato per le conseguenze negative che ne sarebbero derivate, compromettendo la sorte di quel progetto che avevo duramente avversato: della qualcosa però non provavo, francamente, neanche un minimo pentimento. Insomma, nessuna autocritica ritenni di dover fare per aver aspramente criticato sia il contenuto antisociale di quel trattato, sia il procedimento attraverso cui era stato prodotto, sia la pretesa da cui muoveva, quella dei governi di appropriarsi del potere costituente dei popoli europei. Ma, ciò non pertanto, non mi parve che fosse il caso di brindare. A vincere la battaglia, tutta e solo diplomatica, contro l'approvazione di quel documento non erano stati, certo, i sindacati europei, che pur avevano manifestato per l'Europa sociale, il 4 ottobre. Non potevano essere state neanche le sinistre raccolte nel partito socialista europeo (Pse) che, infatti, parteggiavano per l'approvazione di quel tipo di Trattato, stordite come sono dalla retorica `eurottarda', dimentiche delle loro radici, indifferenti agli interessi della loro base, avulse della loro ragion d'essere, al punto da non aver neanche provato a fare emendare in senso sociale la Carta dei diritti incorporata nel testo del Trattato. Neanche si può dire che a vincere siano state le sinistre antagoniste e le diverse componenti dei movimenti che, nel corso degli ultimi anni, hanno raccolto i bisogni e gli ideali della sinistra storica, riproponendoli alla stessa altezza della globalizzazione, tutte - sinistre e movimenti - dichiaratamente contrarie al Trattato ma senza saper opporgli un progetto alternativo organico e mobilitante.
A vincere è stato Bush. Sia perché il Trattato è stato bloccato dai suoi alleati, interni alla Ue, Spagna e Polonia, con trattenuta soddisfazione di Blair e con la collaborazione molto mascherata ma molto efficace di Berlusconi, che hanno dimostrato - tutti insieme questi governi - di poter esercitare una sorta di pouvoir d'empêcher, che già attivarono quando si mossero per impedire che tutta l'Europa si dichiarasse contraria alla guerra degli Usa all'Iraq. Sia perché il colpo inferto al processo di unificazione europea, nell'ostentare quanta forza sostiene la pretesa degli Usa di porsi come sola superpotenza economica e politica del mondo, dimostra che questa pretesa può essere fatta valere in ogni circostanza e può essere imposta sempre che stia per emergere qualche entità capace - non ha importanza se deliberatamente o non - di incrinarla o di acquisire una posizione di rilevanza eguale o solo comparabile.
Ma come ha fatto Bush a vincere, perché ha vinto? Per la determinazione e l'abilità con cui sanno tutelare i propri interessi i fedelissimi alleati sui quali può contare all'interno all'Unione europea? Per aver congiunto l'azione di questi Stati membri con una iniziativa esplicita di politica estera, minacciando, ad esempio, la rottura dei rapporti di Alleanza, quella atlantica, con l'asse franco-tedesco, o qualche guerra commerciale? Non ha avuto bisogno, Bush, di ricorrere a mezzi tanto estremi, né ad altri più persuasivi, né al bastone né alla carota; per ottenere un risultato politico e strategico molto importante al momento, gli sarà apparsa sufficiente, nella trattativa concernente i rapporti tra Nato e strumentazione della cosiddetta `difesa europea', la fermezza usata nell'imporre limiti, vincoli e condizioni all'autonomia (?) europea in materia, esasperando le differenze di posizione tra i suoi più stretti alleati interni e gli altri governi dell'Ue.
Bush ha vinto a causa della debolezza, della fragilità dell'edificio europeo. Ha vinto incuneando la sua forte ma discreta pressione in una fenditura ampia e profonda che segna tutta la costruzione di quest'edificio e che deriva da un errore di costruzione della struttura istituzionale dell'Ue. Una struttura istituzionale attanagliata da una contraddizione che si dispiega fatalmente aggredendo le condizioni che ne consentono la dinamica, ne pervade i meccanismi procedimentali e imbriglia la funzionalità degli apparati decisionali.
Questa contraddizione è chiaramente risaltata nel corso e nell'esito della Conferenza del 12-13 dicembre scorso. La sua entità e i suoi termini erano stati fragorosamente riprodotti nel testo del Progetto di Trattato della Convenzione presieduta da Giscard. La rottura tra Spagna e Polonia e gli altri 23 governi, schierati formalmente (ma quanti altri, oltre il Regno Unito e l'Italia, lo fossero solo formalmente, non lo sapremo mai con certezza, anche se sappiamo che ce ne erano) si è consumata proprio per l'impossibilità di superare un aspetto saliente di questa contraddizione. Era in questione il modo in cui deliberare sulle materie diverse da quelle che impongono l'unanimità. Il testo licenziato dalla Convenzione, presieduta da Giscard, prevede il superamento del sistema di votazione che fu deciso a Nizza nel dicembre 2000. Il Trattato che fu concluso in quella occasione prescrive, per le votazioni che non richiedono il consenso di tutti i governi degli Stati dell'Unione, il voto ponderato la cui determinazione fu fissata in modo tale da avvicinare Spagna e Polonia ai quattro Stati (Germania, Francia, Gran Bretagna e Italia) che dispongono, ciascuno, del più alto numero dei voti, distanziando di poco gli uni dagli altri. Il testo della Convenzione prescriverebbe invece la `doppia maggioranza' per le deliberazioni suindicate, cioè il voto favorevole della metà più uno degli Stati membri, a condizione che detti Stati, insieme, comprendano il 60% della popolazione complessiva dell'Unione. È del tutto evidente che questo meccanismo privilegia gli Stati demograficamente più forti.
A favore di questa modifica del sistema di votazione militano ragioni più che comprensibili e anche molto forti. Il sistema del voto ponderato scelto a Nizza è considerato discriminatorio nei confronti dei cittadini degli Stati più popolosi. È stato calcolato che, applicando tale sistema di voto, il cittadino del Regno di Spagna, così come quello della Repubblica polacca conta quasi il doppio del cittadino della Repubblica federale di Germania. Il principio di eguaglianza, anche nella sua accezione minimale, risulterebbe quindi palesemente violato. Un altro tipo di critica al tipo di ponderazione deciso a Nizza è quella che ne denunzia gli effetti, che sono penalizzanti per gli Stati il cui prodotto interno lordo è più alto, nel mentre quelli che non possono vantare un livello analogo del loro Pil, risulterebbero privilegiati quanto a incidenza del voto dei loro governi.
Si tratta di due doglianze diverse per qualità e per princìpi cui si richiamano. Ma vanno analizzate. La prima di queste doglianze, evoca il principio di eguaglianza, l'altra quello dell'efficienza economica, o meglio del grado di sviluppo economico, cioè della ricchezza socialmente prodotta. Ma tutte e due le doglianze devono essere sottoposte al vaglio del loro fondamento, della loro pertinenza alla realtà e alla identità dell'Ue. Qual è la identità e la realtà dell'Ue?
La risposta al quesito la fornisce il testo del Trattato istitutivo della Costituzione europea. Già la denominazione che è stata scelta per identificarlo. Che, riflettendo appena un po', non è una vera definizione se per definizione si intende una formula che inquadra, cataloga qualcosa in un qualche genere, in una qualche specie, quindi in un genere solo, in una specie sola, senza ambiguità e senza incertezze e polivalenze. Ebbene la formula scelta per nominare quel documento contiene un ossimoro. Non a caso, quando fu interrogato dai giornalisti sul genere di appartenenza del prodotto confezionato dalla Convenzione, se, cioè, a tale prodotto si addicesse il genere femminile proprio del termine `costituzione' o il genere maschile, proprio del trattato, Giuliano Amato, non dimentico di essere un illustre costituzionalista, il che gli impediva di usare la definizione di Costituzione e non potendo deprezzare il risultato del lavoro della Convenzione - ne era stato autorevole vicepresidente - disse che si trattava di un ermafrodito e fu benevolo. Perché la formula usata per denominare quel documento è un ossimoro, contiene quella che i vecchi logici definivano una contradictio in adiecto, contradictio che pervade tutto il contenuto di quel documento, e si pone, perciò, come unica possibilità di identificarlo.
Non v'è chi non sappia che i trattati sono atti di diritto internazionale posti in essere dagli Stati e solo dagli Stati che sono i soli che possono stipularli, ma secondo le regole dell'ordinamento giuridico internazionale, condizione indefettibile, questa, per la loro validità. Ebbene, l'ordinamento internazionale è basato sull'eguaglianza di tutti i soggetti di diritto internazionale, quindi sull'eguaglianza di tutti gli Stati. Che si tratti di un'eguaglianza formale - la si chiama `giuridica' - è altrettanto noto. Ma è quella che presiede al diritto internazionale, ad essa si deve il vigore del principio pacta sunt servanda, e di conseguenza l'esistenza dei trattati, la possibilità per essi di venire alla luce. Perciò è assunta come principio fondamentale di tale ordinamento. Aspirando a diventare un trattato, il progetto elaborato dalla Convenzione presieduta da Giscard dovrebbe senz'altro assicurare uguaglianza di posizione a tutti gli Stati che vengono a comporre quell'entità, quel soggetto che, infatti, si vuole che sia un'unione di Stati. Da questo punto di vista la posizione di Spagna e Polonia appare più che fondata.
Ma è solo una unione di stati l'Ue? Sembrerebbe di no. Nel suo tronco si vogliono innestare elementi di federalismo, elementi di qualcosa che attiene alla tipologia degli Stati. Si vuole operare una sorta di mutazione genetica definitiva della conformazione di quell'entità che aveva assunto il nome di Comunità, non molto impegnativo dal punto di vista definitorio, e si mira a far assumere a detta entità una qualità strutturale e funzionale che è propria e specifica di un tipo di Stato.
Il Progetto di trattato non approvato dalla Conferenza intergovernativa del 12-13 dicembre scorso ha però un'ambizione singolare, quella di istituire una Costituzione. Ma è noto al colto, all'inclita e a chiunque abbia contezza delle conquiste di civiltà giuridica e politica, che ogni Costituzione è atto interno a uno Stato, voluto non dai governi, ma dai popoli. Che lo hanno ottenuto o imponendolo ai monarchi o ricevendolo da propri rappresentanti appositamente incaricati di redigerlo su specifico mandato. Si sa pure che quell'atto che si chiama Costituzione pone a suo fondamento l'eguaglianza dei cittadini (e delle cittadine) ovunque risiedano. Si sa inoltre che l'eguaglianza sancita nelle Costituzioni non ammette discriminazioni di alcun genere, specie nei rapporti politici, per la qual ragione i voti, ad esempio, vanno contati e non pesati, e lo possono essere solo se equivalenti, per cui devono valere allo stesso modo sia se espressi dagli abitanti delle Asturie sia se espressi dagli abitanti della Renania, della Loira o del Galles o della Lucania, sia se si tratta di schede votate a Lublino, sia che siano state votate a Marsiglia o a Liverpool o a Venezia o ad Amsterdam, a Berlino o a Lisbona o a Vienna.
Da questo punto di vista la proposta della Convenzione corrisponderebbe a uno dei postulati delle Costituzioni. Ma si attaglia alla conformazione istituzionale dell'Ue il concetto di Costituzione? Sembrerebbe di no, visto che si adotta il trattato come strumento per fornirgliela. Visto soprattutto che gli Stati cedono parte della propria sovranità ma a condizione di … continuare ad esercitarla, anche se congiuntamente attribuendo alle istituzioni intergovernative, Consiglio europeo e Consiglio dei ministri, il potere decisionale più alto e per se medesimi la posizione ed il ruolo di `signori dei trattati', cioè la competenza della competenza.
Trattato versus Costituzione, questo è stato, in ultima analisi, il conflitto emerso e non mediato a Bruxelles? Sembrerebbe di sì. Sembrerebbe che siano scoppiate le due contraddizioni di fondo della questione Europa, quella di volere un federalismo istituzionalizzato ma … senza Stato federale, perché gli Stati, cioè i governi, non ammettono altro potere che il loro, anche se da esercitare congiuntamente, quella di volere una Costituzione senza Stato e, soprattutto, senza popolo, senza chi potrebbe optare per un principio fondante dell'unità europea che non sia quello dell'economia di mercato aperta e in libera concorrenza.