Gli Statuti regionali

LABORATORIO PRESIDENZIALISTA
Claudio De Fiores  

1.L'iniziativa statuente delle Regioni è in piena attività. Oltre la Calabria, che ha già da tempo concluso l'intero iter procedimentale, anche i Consigli regionali di Puglia e Abruzzo hanno approvato (in prima lettura) i propri Statuti. Le altre Regioni - pur in presenza di alcuni vistosi ritardi - sembrano oramai pronte a seguirle a ruota.
Tutto si muove, quindi, ma nella continuità, visto che, salvo il controverso caso della Calabria - che si è vista impugnare lo Statuto per aver `aggirato' le norme costituzionali oggi vigenti in materia di forma di governo -, le altre Regioni non hanno esitato ad avallare la soluzione istituzionale `suggerita' dalla legge costituzionale n. 1 del 1999: il presidenzialismo. Fummo facili profeti quando su questa rivista 1, qualche anno fa, prevedemmo che la fase statuente si sarebbe probabilmente risolta nella instaurazione di una repubblica dei governatori. E che, in assenza di efficaci antidoti, anche la scrittura degli Statuti avrebbe rischiato di riprodurre gran parte delle morbose tendenze (politiche e costituzionali), che si erano venute progressivamente affermando nel corso del decennio: l'etica del capo, la mortificazione delle assemblee elettive, le ingegnerie costituzionali, l'annientamento della memoria repubblicana. Cominciamo da quest'ultimo aspetto.
2. Il processo statuente è stato talvolta utilizzato per estirpare dall'ordinamento regionale ogni riferimento espresso ai valori della Resistenza e dell'antifascismo. Una sorta di cavallo di Troia che ha consentito al `revisionismo storico' di penetrare finanche negli interstizi del sistema regionale e di permeare la scrittura delle sue `meta-norme'. La questione appare particolarmente delicata e merita quindi qualche ulteriore precisazione.
L'Art. 123 della Costituzione prevede che «ciascuna Regione», nel procedere alla redazione del proprio Statuto, ne definisca i «principi fondamentali» in «armonia con la Costituzione». Una formula che - in ragione del suo stesso tenore letterale - sembrerebbe trascendere dalla usuale espressione `rispetto della Costituzione', tendendo essa ad evocare qualcosa di più forte e pregnante, soprattutto sul piano dei principi. «Armonia con la Costituzione» non significa, infatti, mera conformità con la Costituzione, ma postula un profilo sostanziale, che non è possibile in alcun modo tentare di comprimere, riconducendolo all'interno di una dimensione esclusivamente formale. A sostenerlo oggi è anche la Corte costituzionale, secondo la quale obiettivo della norma è innanzitutto quello di «scongiurare il pericolo che lo Statuto, pur rispettoso della lettera della Costituzione, ne eluda lo spirito» (Sentenza n. 304/2002).
Le Regioni, in altre parole, nel procedere alla scrittura dei propri Statuti non solo non devono violare la Costituzione, ma devono redigere un impianto di norme che sia `in armonia' e quindi rispondente alle istanze ideali e ai principi sottesi alla Carta del 1948. A cominciare dal principio dell'unità nazionale, la cui dimensione costituzionale non può che essere ricondotta all'unità costituente e ai valori che resero possibile quella stessa unità: gli ideali dell'antifascismo. Ecco perché le Regioni nel procedere alla stesura degli Statuti nei primi anni settanta, ritennero, in molti casi, `doveroso' richiamarsi ai «valori della Resistenza» e ai «valori dell'antifascismo», così come recitava - tra gli altri - lo Statuto della Regione Calabria nel suo primo articolo.
La disposizione costituzionale è sopravvissuta alla recente riforma del Titolo V della Costituzione. Anche i nuovi statuti dovranno quindi essere redatti «in armonia con la Costituzione». Ad essere però in questi anni mutati - si è soliti sentirsi ripetere da più parti - sono lo spirito dei tempi, le forze dominanti, la Costituzione materiale. Ed ecco allora che proprio la Calabria, con la definitiva approvazione del suo Statuto, non esita a liberarsene per prima, affrancandosi una volta per tutte da un fardello `ideologico' in questi tempi così ingombrante .
Certo, si dirà che il problema non è esclusivamente `regionale', che siamo in presenza di una deriva di ben più ampia portata. Una deriva favorita prevalentemente dalla cultura di destra tornata in auge all'indomani del crollo del Muro di Berlino, dalle ripetute vittorie elettorali (1994 e 2001) di una coalizione politica in gran parte culturalmente estranea alla tradizione antifascista, dalle sortite di un presidente del Consiglio che esalta la dittatura e Mussolini perché «non ammazzava nessuno e mandava gli oppositori in vacanza». Ma anche le gravi responsabilità della sinistra non possono essere, in questo ambito, sottaciute: il sistematico ridimensionamento del significato costituzionale dell'antifascismo, il fascino del revisionismo storico subito da ampia parte della cultura politica democratica, gli appelli alla concordia nazionale. Non è un caso che gli omessi richiami ai valori della Resistenza dalle (bozze delle) disposizioni statutarie tendano oggi ad assumere un carattere bipartisan.
Siamo in presenza, in altre parole, di tendenze `revisioniste' che si vanno imponendo trasversalmente. Sia all'interno di alcune Regioni governate dal centrosinistra come la Campania, nella cui bozza di Statuto del vecchio richiamo ai «valori della Resistenza» e al «patrimonio ideale dei movimenti popolari di ispirazione cattolica, laica e socialista» (Preambolo dello Statuto del 1971) non rimane più alcuna traccia. Sia in gran parte delle regioni governate dal centrodestra come la Lombardia, il Veneto e il Lazio che, da parte sua, preferisce trincerarsi dietro una formula compromissoria e alquanto vaga, qual è quella dello «sviluppo della coscienza democratica, civile e sociale della Nazione» (Art. 8, comma 2). Così come trasversale al colore politico delle singole Regioni è stata in taluni casi la contrapposta decisione di continuare a richiamarsi nei propri Statuti ai «valori ideali e politici» della «Resistenza contro il fascismo e il nazismo». È quanto hanno fatto alcune regioni tradizionalmente rosse come l'Emilia Romagna e le Marche, ma anche la destra Puglia che, seppure a costo di ripetute ed animate bagarre 2, procede oggi all'approvazione di uno Statuto che si richiama ai «valori che hanno informato quanti si sono battuti per la Liberazione e per la riconquista della democrazia nel nostro Paese» (Art. 1, comma 1).
A fronte del declino del cosiddetto paradigma antifascista, altri sono, per converso, gli impianti valoriali che vengono oggi assiduamente evocati dalle nuove disposizioni statutarie. E omaggiato frettolosamente qualche vecchio principio costituzionale (tra i più gettonati la democrazia, l'eguaglianza, la solidarietà, la libertà, lo Stato di diritto), ecco che i nuovi Statuti si adoperano con inedito slancio al coerente recepimento dei nuovi principi introdotti in Costituzione con la riforma del Titolo V (sussidiarietà, differenziazione, adeguatezza, leale collaborazione).
La traduzione statutaria di tali principi non presenta incertezze interpretative, né si presta a dubbi di sorta. Essa tende da una parte a esaltare il primato dell'economia di mercato, dall'altra a rivendicare con forza i valori dell'identità etnica e (in taluni casi) finanche religiosa delle singole Regioni. Qualora questi progetti di Statuto dovessero essere approvati (com'è a questo punto molto probabile) ci troveremo nel prossimo futuro al cospetto di ordinamenti regionali non solo più forti (in ragione della sopravvenuta riforma del Titolo V), ma giuridicamente fondati sulle istanze del «libero mercato» (così l'Art.10 - per il momento accantonato - dello Statuto della Regione Lazio), aperti alle pretese del «sistema dell'imprese» e delle «associazioni imprenditoriali» (così l'Art. 11 dello Statuto pugliese, che nel suo impianto normativo evita accuratamente ogni riferimento alle organizzazioni dei lavoratori), protesi ad assecondare i «valori» della libera concorrenza e dei «mercati competitivi», che sono «la condizione primaria di efficienza economica» (Art. 7 della bozza di Statuto della Lombardia).
Dall'altra parte - come si è già detto - queste (bozze di) norme statutarie tendono allo stesso tempo a magnificare la purezza del vincolo etnico - affermando la «identità del territorio» (Art. 2 del progetto di Statuto della Regione Puglia), il governo del «popolo veneto» e la difesa delle sue «tradizioni» e della «sua storia» (Art. 5 della bozza Galan) -, «le radici cristiane» della Regione (Art. 2 del progetto di Statuto della Regione Abruzzo, ma formule non dissimili sono attualmente in discussione anche per gli Statuti della Lombardia, dell'Umbria e della Regione Lazio, che all'Art. 10 proclama Roma «centro della cristianità»). Si tratta di formule che appaiono per molti aspetti sospette. E ciò non solo per le debordanti implicazioni che queste esprimono sul piano `culturale', ma soprattutto in ragione della loro alquanto dubbia legittimità costituzionale. A cominciare da tutte quelle disposizioni che, nel rivendicare la purezza etnica della Regione, reclamano «l'autonomo governo del popolo lombardo» (Art.1, comma 2, del progetto di Statuto della Lombardia) o del «popolo veneto» (Art. 5 della bozza Galan). E ciò per una ragione del tutto evidente. Per la Costituzione esiste un solo popolo: il popolo italiano, esclusivo depositario della sovranità (ex Art. 1 della Costituzione).
3. Anche riguardo alla forma di governo regionale non era necessario disporre di una palla di vetro per prevedere che - a fronte delle numerose strozzature recentemente introdotte in Costituzione e al cospetto di una incalzante e sempre più contagiosa involuzione plebiscitaria del sistema - le Regioni avrebbero istintivamente aderito alla forma di governo «raccomandata» dal nuovo Titolo V : il presidenzialismo. Spazi e tentativi per sperimentare soluzioni diverse, seppure in questi mesi ripetutamente profilatisi in alcune importanti Regioni - come la Campania, la Lombardia (la cui Prima bozza tecnica di Statuto contiene entrambe le soluzioni), il Piemonte (che opta per l'elezione consigliare nella sua Prima ipotesi di bozza parziale di articolato dello Statuto della Regione Piemonte) -, sembrano oggi progressivamente assottigliarsi.
A favorire questo esito avrà certamente contribuito il `caso Friuli' o l'impugnazione dello Statuto calabrese da parte del governo, ma ciò non basta a spiegare esaurientemente le improvvise accelerazioni recentemente registratesi in alcune Regioni (è il caso della Campania che, alla fine di ottobre, tra strappi procedurali e tentativi ostruzionistici, si è prontamente schierata a favore dell'elezione diretta del presidente). A ben vedere, ad essersi rivelata particolarmente pressante e incisiva è stata piuttosto - ancora una volta - l'offensiva modernizzatrice che ha messo in guardia, da destra e da sinistra, tutti i Consigli regionali dall'avallare soluzioni istituzionali `superate', abusivamente protese a riaffermare `l'assoluta centralità' delle assemblee elettive. La `trappola' degli Statuti andava, quindi, immediatamente disinnescata, per impedire, nella maniera più energica possibile, che essa potesse essere surrettiziamente impiegata per favorire un `ritorno al passato' e a un «regime in cui il Consiglio (cioè i partiti) fanno e disfano giunte e presidenti» 3. Lo Statuto calabrese per essersi `parzialmente' discostato dal cosiddetto `modellino costituzionale' è stato immediatamente impugnato dal governo, accusato da taluni giuristi di frode costituzionale, e sottoposto alla `minaccia' di referendum.
Sulla forma di governo regionale rischia così di chiudersi frettolosamente una partita, il cui esito è destinato a condizionare irreversibilmente i caratteri della transizione italiana e il suo approdo.
Le virtù regressive, sottese al modello del governatorato `assoluto', sono note. Nel nuovo ordinamento regionale, il presidente della Giunta dispone di un potere pressoché illimitato che questi è legittimato a esercitare non solo nei confronti di tutti i componenti del suo esecutivo, ma anche (e anzi soprattutto) nei confronti delle assemblee elettive. Il meccanismo aut simul stabunt, aut simul cadent è stato non a caso congegnato per legare indissolubilmente il Consiglio al presidente … fino alla morte. È quanto prevede la disposizione costituzionale (Art. 126, ultimo comma), che vincola la fine anticipata della legislatura regionale (anche) al caso di morte o di impedimento permanente. Una soluzione che appare paradossale, trattandosi, nel caso di specie, di cause personali e accidentali, che niente hanno a che vedere con le dinamiche della politica.
Allo stesso modo eccessive paiono anche le altre cause di scioglimento, previste dall'ultimo comma dell'Art.126. Si tratta di cause funzionali, che hanno tutto il sapore di un ricatto strisciante nei confronti delle assemblee elettive: il Consiglio che sfiducia viene suicidato. Ma è anche la stessa maggioranza che deve stare quieta e bene accorta a non urtare la suscettibilità del presidente se vuole evitare una così brutta fine a tutto il Consiglio. Perché gli espedienti normativi espressi dal novellato Art. 126 costituiscono un efficace deterrente non soltanto nei confronti di un voto consigliare di sfiducia, ma anche (ed anzi soprattutto) nei confronti di maggioranze politiche in fermento, pronte a ridefinire nuovi equilibri in ragione, ad esempio, del mutato contesto politico regionale. Le maggioranze politiche inquiete devono, quindi, stare bene attente a non esagerare, altrimenti potrebbero indurre il presidente a rassegnare le dimissioni (`dimissioni volontarie') e, quindi, a provocare lo scioglimento dell'intero Consiglio.
Siamo in presenza, com'è evidente, non solo di un drastico irrigidimento delle dinamiche politiche, ma anche di una sostanziale compressione dei processi democratici, che proprio in ragione delle sue singolari implicazioni costituzionali deve essere attentamente ponderata. In assenza di efficaci antidoti `costituzionali', il vincolo al mandato elettorale, ossessivamente ostentato in questi anni, rischia di trasformarsi da `garanzia' per i cittadini (come la politologia corrente ha tentato in tutti i modi di farlo passare) in un ulteriore `privilegio' a favore del potere. Rebus sic stantibus, chi dispone del potere politico può, infatti, operare (più o meno) arbitrariamente per l'intera durata del suo mandato, al sicuro da ogni pericolo e da ogni incognita politica.
L'etica del maggioritario, soprattutto se combinata con sistemi di tipo presidenziale, impone che le minoranze siano ricondotte al silenzio: il manovratore non può essere disturbato. E anche se i cittadini si rivelassero nel corso del mandato insoddisfatti per l'operato del governo regionale, delusi e `pentiti' per il voto dato sarebbe comunque troppo tardi. L'azione politica del governatore non può più essere in alcun modo intralciata, anche perché tutti gli strumenti dell'integrazione politica e della mediazione sono stati nel frattempo definitivamente spuntati: l'ordine della mediazione, imperniato sul ruolo e sulla funzione dei partiti politici, è stato in questi anni repentinamente travolto dalla costruzione di un nuovo ordine senza più mediazione, incardinato sulla figura del capo, sulla reductio ad unum della politica, sulla verticalizzazione del consenso.
4. Ma anche da un diverso punto di vista, la scrittura degli Statuti sembrerebbe oggi riprodurre miti, tendenze, suggestioni del decennio. Ci si riferisce in particolare alla fede, quasi incontrastata in questi anni, nelle virtù taumaturgiche dell'ingegneria costituzionale. Un nuovo genere letterario proteso a studiare la questione della forma di governo, la natura dell'indirizzo politico, le forme di organizzazione del consenso, privilegiando gli schemi geometrici offerti della modellistica corrente. Ma ciò che appare particolarmente sconcertante in questa cultura è, soprattutto, la tendenza a monitorare le tante e variegate forme di governo, presenti nel diritto costituzionale comparato, assumendo quale unico parametro di riferimento il grado di governabilità e il tasso di efficienza dei diversi sistemi. Sarebbe stato forse più utile per gli ingegneri costituzionali rileggere i classici e in modo particolare il `contributo' sulla democrazia di Kelsen. Avrebbero allora compreso che «il nostro problema non consiste nell'efficienza, ma nell'essenza della democrazia» e che «il problema della democrazia non è quello del governo più efficiente» 4. Avrebbero altresì compreso che l'ostilità verso i partiti e il loro ripudio come forma di organizzazione della democrazia è sempre servita «consciamente o inconsciamente, a forze politiche che mirano al dominio assoluto degli interessi di un solo gruppo e che, poiché non sono disposte a tener conto degli interessi opposti, cercano di dissimulare la vera natura degli interessi che essi difendono sotto la qualifica di interesse collettivo organico, vero, bene inteso» 5.
5. C'è però anche un altro elemento di (infausta) continuità nella scrittura degli Statuti, rispetto alle logiche politiche dominanti manifestatesi nel corso del decennio: la sudditanza politica e culturale di gran parte della sinistra nei confronti del pensiero neo-conservatore e della modernizzazione neoliberista.
Posta di fronte ai gravi e ripetuti tentativi di destabilizzazione degli equilibri costituzionali da parte della destra, la scrittura degli Statuti avrebbe potuto costituire per le forze democratiche e di sinistra il banco di prova, l'occasione propizia per smarcarsi dalle ubriacature maggioritarie che hanno avvelenato il decennio. Alla destra berlusconiana e post-fascista che non può che riconoscersi nell'etica del capo e nel disprezzo di ogni forma di partecipazione plurale e democratica, la sinistra avrebbe dovuto opporre una diversa concezione della politica e del conflitto, puntando sulla costruzione di nuovi equilibri istituzionali e sulla definizione di più efficaci contrappesi al dominio della maggioranza e dei suoi capi: salvaguardia dell'autonomia della magistratura, riforma dei sistemi di controllo sulla attività di governo, riforma dell'istituto referendario, una diversa idea degli ordinamenti regionali. Si sarebbe, quindi, potuto partire proprio dalla scrittura degli Statuti per tentare finalmente di rompere, da sinistra, quella spirale politica perversa, protesa alla progressiva estensione del modello presidenziale dai Comuni, alle Province, alle Regioni e domani (com'è probabile) al governo nazionale. Ciò avrebbe consentito alle forze di opposizione di affrontare lo scontro politico nel Parlamento e nel paese (in particolare sulla legge di revisione costituzionale presentata dal governo) se non proprio in una posizione di forza, per lo meno con le idee più chiare. L'elettorato di sinistra si attende un duro scontro, all'altezza della posta in gioco, sul progetto di riforma (rectius: di smantellamento) della seconda parte della Costituzione voluto dalla destra 6. La sciagurata idea - praticata troppo spesso in passato dalla sinistra - che per sconfiggere l'avversario questo debba essere affrontato sul suo stesso terreno, appare - soprattutto oggi - non solo perdente, ma innanzitutto sbagliata. Continuando a subire la volontà dell'avversario, la sinistra rischia di porsi anche nell'immediato futuro in una posizione politicamente marginale e culturalmente subalterna nei confronti del berlusconismo.
Purtroppo, dai vertici dei grandi partiti del centrosinistra continuano a non giungere segnali confortanti in questa direzione. Certo, è del tutto comprensibile il disagio di una certa sinistra nell'avversare un sistema che ci si è impegnati a impiantare a ogni livello: dai Comuni alle Regioni. Ma questa volta si tratta del governo del paese e non di eleggere un sindaco o un governatore, e ciò potrebbe indurre ampi settori dell'opposizione parlamentare a una inopinata inversione di rotta. Speriamo che - almeno questa volta - sia così. E speriamo soprattutto che la scrittura degli Statuti non rappresenti un infausto precedente, una stagione di collaudo protesa a consolidare nell'immediato futuro un nuovo sistema di rapporti e di intese fra maggioranza e opposizione … da siglare magari sull'altare della nuova unità nazionale (contro il terrorismo interno e internazionale). Ma sulla pelle della Costituzione.


note:
1  Claudio De Fiores, La Repubblica dei governatori, «la rivista del manifesto», aprile 2001.
2  Sulla vicenda si veda la cronaca di «La Repubblica» (Puglia, An sullo Statuto: `Via la Resistenza') del 13 febbraio 2002.
3  Michele Salvati, La voglia di passato, in «La Repubblica», 10 agosto 2003.
4  Hans Kelsen, I fondamenti della democrazia (1955-56), in: La democrazia, Bologna, 1984, p. 361.
5  Kelsen, Essenza e valore della democrazia (1929), in: La democrazia, cit., pp. 62-63.
6  Sul progetto di legge di revisione costituzionale si veda l'esaustiva ricostruzione critica di Gianni Ferrara, Per la critica al progetto di riforma della Costituzione del governo Berlusconi, in www.costituzionalismo.it.