L'Onu e il rischio Iraq

AGENZIA UMANITARIA?
Goran Fejic  

La democratizzazione delle relazioni internazionali? La politica e l'azione umanitaria? L'Onu e la lezione irachena? Ho esitato fra questi tre titoli, tutti e tre poco attraenti e piuttosto inflazionati.
Il primo in particolare rende difficile l'avvio di una seria riflessione. La difficoltà di attribuirgli oggi un valore semantico evidente sembra rievocare la retorica politica di altri tempi. Probabilmente la rivendicazione che esprime è stata spesso (ma non solo) sollevata da soggetti di dubbia vocazione democratica. È vero però che l'idea di democrazia, anche molto prima della caduta del muro, non ha mai avuto una stretta corrispondenza con i rapporti internazionali `realmente esistenti'. Non ci si deve stupire quindi dell'inserimento, spesso ironico, dell'idea stessa di `democratizzazione delle relazioni internazionali' nel campo della propaganda politica a buon mercato o, nel migliore dei casi, in quello dell'idealismo adolescenziale.
Nelle Nazioni Unite e nelle altre organizzazioni internazionali il principio di democrazia inteso come diritto di ogni paese a partecipare al dibattito - ed eventualmente al voto - era ed è ancora oggi difeso, per ovvie ragioni, soprattutto dai paesi più piccoli. Ai tempi della guerra fredda, il movimento dei paesi non allineati ne era stato il principale promotore e usava spesso questo principio per opporre la resistenza della sua forte maggioranza numerica ai due blocchi - protagonisti della guerra fredda. La fede esagerata nella potenza del numero ha troppo spesso portato il movimento a insistere sulla procedura del voto, là dove una ricerca paziente di soluzioni di compromesso sarebbe stata forse più saggia. Talvolta il principio era sostenuto da qualche `potenza regionale allineata', in quanto serviva alla sua causa del momento. Se ne faceva quindi un uso `su misura' che in fin dei conti, e secondo ogni diplomatico esperto (e quindi disincantato), rimane il destino di tutti i grandi principi più o meno codificati a livello internazionale. Nel corso degli anni e via via che le potenze effettive a livello internazionale hanno spostato la ricerca di `soluzioni pratiche' verso altre istanze più `adatte' ed `efficaci' come il G8, il principio di `democrazia multilaterale' ha visto il suo campo di applicazione ridursi sempre più. Oggi questo principio si trova per così dire agli `arresti domiciliari' nella grande gabbia dorata dell'Assemblea generale dell'Onu, dove conserva il suo carattere fondamentale ma dove è, al tempo stesso, costantemente umiliato. Per rendersene conto è sufficiente osservare il `dibattito generale' che segna, ogni autunno, l'inizio delle sessioni annuali dell'Assemblea. La grande sala è ovviamente strapiena quando interviene il presidente degli Stati Uniti o di un altro paese importante come la Cina o la Russia. Ma è semideserta durante gli interventi dei piccoli paesi africani o caraibici, come un cinema di provincia durante un'importante partita di calcio. I `secondi' o `terzi' segretari d'ambasciata incaricati di `seguire' il dibattito, redigeranno per i loro ambasciatori un breve riassunto, menzionando eventualmente i punti comuni sollevati, ad esempio, `dall'Africa subsahariana'.
Se il problema del dibattito multilaterale sembra oggi tornare di attualità, non è perché i responsabili di questo mondo si sono improvvisamente resi conto che bisognerebbe ascoltare l'Africa subsahariana o l'America centrale, ma perché le potenze regionali medie come la Francia, il Messico o il Sudafrica si stanno riducendo al rango di `resto del mondo'. Un `resto' che si va estendendo a macchia d'olio a tutto il mondo a eccezione degli Stati Uniti. Che si tratti dell'Iraq o della Palestina, dell'Aids o dell'inquinamento, del commercio internazionale o dell'aiuto allo sviluppo, la concertazione, il dibattito di idee, la ricerca del consenso ed eventualmente il voto come mezzo legittimo per superare le differenze irriducibili, in altre parole i principi stessi di un certo tipo di democrazia a livello internazionale, sono rinnegati, scherniti, senza che nessuno gridi allo scandalo.
Tuttavia una cinquantina di anni fa questi principi - che erano la speranza di un piccolo gruppo di intellettuali idealisti - hanno rappresentato la strada maestra attraverso la quale, alla fine della Seconda guerra mondiale, gli alleati si sono proposti di sradicare il fascismo e «di preservare le generazioni future dal flagello della guerra». L'idea alla base delle Nazioni Unite è stata quella di un'uguaglianza dei paesi sulla scena internazionale, del diritto di tutti di essere sentiti, ascoltati e di partecipare pienamente alla formulazione di una volontà collettiva delle nazioni, per fare in modo che questa fosse messa al servizio della pace, dei diritti umani e dello sviluppo.
Il principio `un paese-una voce' è stata annacquato dalla creazione del Consiglio di sicurezza e, in particolare, dalla designazione dei suoi cinque membri permanenti. Ma questo compromesso, diretto a dare alla nascente organizzazione una reale capacità di azione, non annullava il suo carattere fondamentalmente democratico, in quanto la `sanzione morale e politica' era data dall'Assemblea generale. In seguito alcune procedure sono state adottate per permettere all'Assemblea generale di esprimersi su argomenti `bloccati' in Consiglio di sicurezza 1.
Non è mia intenzione fare un'analisi complessiva del funzionamento dell'Onu. Molti esperti vi hanno già dedicato il loro tempo e le loro energie. Alcuni hanno insistito, in buona fede, sulla necessità di distinguere fra i difetti intrinseci dell'organizzazione (burocratizzazione, farraginosità amministrativa) e sulle politiche adottate da alcuni dei suoi membri, per renderla impotente attraverso l'arma del ricatto economico o la critica della sua presunta inefficacia. Quest'ultima critica ha portato all'esame degli argomenti internazionali più delicati in altre sedi: il G8, i gruppi appositamente creati come il `Quartetto' della Road Map israelo-palestinese o, nel caso estremo dell'Iraq, la famosa «coalizione di chi vuole agire» («the coalition of willing») promossa da Donald Rumsfeld. La caratteristica comune di questi forum alternativi è quella di essere composti da un piccolo numero di paesi, guidati dalla sola grande potenza che è sopravvissuta alla guerra fredda. L'affermazione di un'Onu inefficiente o inadatta ad alcuni tipi di problemi diventa quindi una profezia che si autorealizza(«a self-fulfilling prophecy»).
Sulla questione di sapere se l'Organizzazione rappresenta qualcosa di più della semplice somma delle politiche dei suoi stati membri, credo che una risposta sia necessaria, quanto meno per quanto riguarda il momento della sua creazione. Come risulta evidente dalla stessa Carta delle Nazioni Unite, i fondatori dell'Onu volevano creare qualcosa che andasse oltre la somma delle volontà individuali degli stati. È proprio questo surplus che ha giustificato tutti i riferimenti ai grandi principi della pace e dei diritti umani. Ed è sempre questo elemento che ispira il linguaggio solenne ed enfatico dell'Organizzazione; che ha dato a molti individui - `caschi blu' o funzionari civili - l'impressione di combattere per una causa nobile e, talvolta, il coraggio di mettere a rischio la propria vita. Non lo hanno fatto semplicemente per applicare una qualsiasi risoluzione del Consiglio di sicurezza, ma per salvare delle vite, per aiutare degli uomini e delle donne a superare una situazione di crisi, a ritrovare una vita normale, ad avere accesso alla giustizia, a cure mediche, all'istruzione. Insomma, per applicare i principi enunciati dalla Carta.
Il dibattito sembra ormai scomparso. Ma il nuovo impero, in tutta la sua potenza, dimostra irritazione di fronte a questi pigmei, a questi guastafeste che continuano a contrariarlo, a insistere attraverso l'Onu su proposte di altri tempi, come se non fosse successo nulla dopo la caduta del muro, come se esistesse ancora uno spazio di `non allineamento' e di manovra fra diversi detentori della potenza nucleare. Per l'impero è fondamentale che le Nazioni Unite cessino di essere la cassa di risonanza di questi fanatici. Il pericolo non è che la volontà dell'impero possa essere sfidata o messa in difficoltà da queste voci disperate; non siamo più in una situazione del genere e l'Iraq lo ha dimostrato in modo evidente.
Ma la resistenza dell'Onu impedisce di dare lustro alle proprie qualità, di mettere la ciliegina sulla torta e, soprattutto, di dimostrare al popolo americano che la volontà dell'Impero corrisponde a quella di tutto il mondo. Un compito reso più difficile dal fatto che la realtà quotidiana dei soldati uccisi in Iraq, delle armi di distruzione di massa introvabili e delle masse arabe in fermento un po' ovunque nel Medio Oriente, continuano ad alimentare il dubbio nelle case e nella mente degli elettori. Ci si vorrebbe sbarazzare delle Nazioni Unite una volta per tutte, ma non è facile; prima di tutto perché molti paesi alleati sembrano tenerci, ma anche perché si sta rivelando difficile attribuire all'Onu solo l'immagine di una burocrazia immobile e dispendiosa, alimentata dalle risorse generosamente messe a disposizione dai contribuenti americani.
Proprio per difendersi da questa immagine, il sistema dell'Onu ha mobilitato tutte le sue risorse e le sue forze di programmazione, di coordinamento e di esecuzione, riuscendo relativamente bene a dimostrare la sua `utilità' all'opinione pubblica americana, la più esposta a questa strategia di denigrazione. L'immagine promossa dall'Onu è stata soprattutto quella dell'intervento umanitario e del lavoro sul terreno; l'immagine offerta dai programmi del Fondo delle Nazioni Unite per l'infanzia (Unicef), dall'Alto commissariato per i rifugiati (Unhcr), dall'Unaids e dall'Oms nella lotta contro l'Aids e contro la malaria e così via. Queste organizzazioni e questi programmi godono oggi di una fama pienamente giustificata. Sono riusciti non solo a sviluppare un alto livello di esperienza tecnica e logistica, ma anche a mettere in piedi delle équipes capaci e mosse da un autentico senso del dovere umanitario. Il più grande successo sono stati gli sforzi che hanno permesso di convincere l'amministrazione Bush che la strategia di fare di `tutta l'erba un fascio' non è sempre il mezzo migliore per sopprimere le fastidiose attività dell'Onu.
Le aggressioni continue dei soldati americani in Iraq e il pericolo, sempre più concreto, di un coinvolgimento di lunga durata sembra anche aver contribuito a questa revisione dell'atteggiamento dell'impero nei confronti delle Nazioni Unite. L'idea di una certa utilità potenziale dell'Onu comincia a tornare di attualità. Il loro ruolo, ovviamente, non sarà quello di presiedere alla transizione politica dell'Iraq e, ancora meno, di deliberare su altre grandi questioni di guerra o di pace nel mondo. L'Onu dovrà limitarsi a eseguire alcuni compiti per i quali ha dei `vantaggi comparativi': ad esempio distribuire l'aiuto umanitario o compiere operazioni di pattugliamento nei quartieri difficili di Baghdad per combattere i saccheggiatori (in altre parole, provvedere a un servizio di sicurezza urbana, cosa che potrebbe essere assimilata a un servizio umanitario). Probabilmente, da quando i corpi dei soldati americani hanno cominciato a tornare con regolarità nelle bare, la loro sostituzione con dei caschi blu nigeriani o pachistani appare come un'alternativa molto meno pericolosa sul piano politico interno.
Così il messaggio che l'amministrazione Bush trasmette attualmente nei confronti dell'Onu non è del tutto negativo. Si tratta piuttosto di un approccio selettivo: le Nazioni Unite avrebbero un ruolo da svolgere nel settore umanitario, in quello dell'inquadramento della polizia locale e, in una certa misura, in quello del diritti umani 2. Non è quindi l'Onu in quanto tale che si dovrebbe combattere, quanto l'insistenza ostinata di alcuni dei suoi membri di `abusarne' a fini politici.
Rimarrebbe il problema del Consiglio di sicurezza, che la Carta delle Nazioni Unite ha malauguratamente incaricato di occuparsi dei problemi politici. Come si è visto bene alla vigilia della guerra in Iraq, la risposta è stata, in mancanza di meglio, estremamente pragmatica: il Consiglio di sicurezza deve «schierarsi in favore dell'azione» e non impedirla. L'azione, ovviamente, rimane nelle mani di coloro che ne hanno i mezzi. Se non dovesse concedere la sua autorizzazione `all'azione', il Consiglio dimostrerebbe la sua inconsistenza («irrilevance»). La realtà non è più quindi un dato esterno che deve essere compreso attraverso il dibattito e l'ascolto delle varie posizioni. Essa ormai fa parte della volontà di colui che ha i mezzi per costruirla. La superpotenza non ha bisogno di essere informata, poiché è lei che informa. Del resto la procedura non dovrebbe suonare particolarmente originale per chi ha buona memoria:
- Cosa faremo, compagno Stalin, se i fatti ci dovessero dare torto?
- Ebbene, compagno, tanto peggio per i fatti!
Ma torniamo ora a quello sforzo umanitario dell'Onu che continua in Afghanistan, nei Balcani, in Africa occidentale e da qualche tempo in Iraq con risultati variabili. Si può ridare all'Onu il carisma perduto e un ruolo storico simile a quello per il quale l'organizzazione è stata fondata? Sono piuttosto scettico in proposito. Questo scetticismo non ha nulla a che vedere con la qualità, lodevole sotto tutti i punti di vista, dell'azione umanitaria, azione alla quale ho avuto l'onore di partecipare direttamente. Tuttavia gli elogi che essa merita non devono impedire di constatare che i grandi `vantaggi comparativi' delle Nazioni Unite non si trovano nel settore dell'azione umanitaria. Del resto l'attività umanitaria e l'assistenza tecnica possono essere svolte anche da organizzazioni non governative come Médecins sans frontières, Médecins du monde, Oxfam, Save the Children, Amnesty International e così via.
Il vero e probabilmente unico grande vantaggio comparativo dell'Onu è quello di poter agire legittimamente in nome della comunità internazionale nel suo insieme, di poter fare quello che fa proprio perché l'insieme dei paesi che la compongono hanno deciso in questo senso. Voler rendere l'Onu simile a una qualunque altra agenzia umanitaria finirebbe per farne un'entità del tutto inoffensiva e quindi, perfettamente sostituibile. L'azione umanitaria dell'Onu fornisce un'assistenza spesso vitale alla popolazione in difficoltà e, in questo modo, mobilita quello che rimane dei sentimenti di solidarietà dei paesi ricchi. Essa può farlo non solo perché dispone delle risorse umane e dei mezzi tecnici necessari, ma anche perché è accettata dai suoi beneficiari di cui rispetta pienamente la dignità e la sovranità, perché è vista come l'espressione della solidarietà internazionale e non degli interessi strategici o ideologici di una potenza o di un'alleanza. Ma l'Onu potrà essere vista in questo modo solo se continuerà a presentarsi sulla scena politica come uno strumento collettivo e multilaterale.
Volendo abbattere il pilastro politico dell'Onu nel campo della pace e della sicurezza internazionale, gli Stati Uniti finiranno per abbattere tutti gli altri pilastri, compreso quello umanitario che vorrebbero privilegiare. Gli attentati compiuti contro l'Onu in Iraq e in Afghanistan appaiono come dei sinistri moniti di quello che attende l'organizzazione mondiale, se dovesse abdicare dal suo ruolo principale, che gli è stato assegnato dalla Carta - quello del mantenimento della pace. Certo, Sergio Vieira de Mello e i suoi colleghi sono stati le vittime di un fanatismo crudele e ignorante, ma forse anche di una certa concezione dell'Onu, che ha offuscato la sua immagine e spinto i terroristi suicidi a sbagliare tragicamente bersaglio.


note:
1  La risoluzione 377(V), L'unione per il mantenimento della pace, adottata dall'Assemblea generale il 3 novembre 1950, autorizza quest'ultima a esaminare i problemi riguardanti una situazione di rottura della pace quando «l'unanimità non ha potuto essere raggiunta tra i suoi membri permanenti e il Consiglio di sicurezza non è riuscito ad adempiere alle proprie responsabilità principali nel campo della pace e della sicurezza internazionale».
2  A questo proposito, le reiterate denunce sul trattamento dei prigionieri nella base americana di Guantanamo da parte dell'Alto commissario per i diritti umani hanno continuato a sensibilizzare l'opinione pubblica. (Traduzione di Andrea De Ritis) Goran Fejic, economista, incaricato di missioni alle Nazioni Unite