L'autunno della previdenza pubblica

LA GRANDE MANIPOLAZIONE
Felice Roberto Pizzuti  

1.La crescente instabilità politica all'interno della maggioranza, la mutevolezza ondivaga dei programmi governativi e la loro inadeguatezza nei confronti della crisi economica rendono sempre più urgente per l'opposizione la definizione di analisi e programmi nella prospettiva di una possibile responsabilità governativa che potrebbe essere affrettata da una eventuale scadenza anticipata della legislatura.
Per un'organizzazione efficace dell'opposizione è necessario che ogni sua componente dia i contributi specifici della propria identità culturale, assicurando loro una ben visibile e concreta rappresentanza politica nella definizione dei programmi dell'intera coalizione che dovranno essere sostenuti unitariamente nella competizione elettorale prima e nell'attività di governo poi.
2. Il protrarsi di condizioni economiche critiche non è un fenomeno solo italiano, ma una tendenza che sta caratterizzando il passaggio storico epocale che coinvolge la generalità dei paesi sviluppati.
Solo per citare gli aspetti più vistosi di questa complessiva fase di transizione, si possono ricordare il declino e il successivo crollo dell'esperienza sovietica, la difficile definizione di un nuovo ordine mondiale, il rilancio del liberismo nelle sue forme più estreme, la profonda alterazione dei precedenti equilibri raggiunti tra Stato e mercato, i complessi processi di globalizzazione e la molteplicità delle loro conseguenze, le trasformazioni organizzative dei sistemi produttivi, la rivoluzione telematica, l'instabilità del ciclo economico avviato con la diffusione dell'elettronica incorporata nei prodotti e nei processi produttivi.
Le disuguaglianze tra Nord e Sud del mondo sono aumentate. Anche nei paesi sviluppati, gli effetti delle novità hanno pesato e pesano negativamente sui lavoratori.
Il lavoro sembra essere diventato una categoria marginale nella vita economica, culturale e politica; i lavoratori sono penalizzati nella distribuzione del reddito, nelle scelte politiche e nella gerarchia sociale. Istituzioni come quelle del Welfare State - che non sono solo il risultato di conquiste del mondo del lavoro, ma che hanno caratterizzato lo sviluppo economico e civile occidentale, in particolare di quello europeo - vengono messe in discussione anche nel nostro continente.
Questi aspetti della transizione pesano particolarmente sulle forze di sinistra che, più in generale, mostrano difficoltà a gestire la fase storica in corso e a mantenere una propria specifica identità. D'altra parte, la penalizzazione del lavoro e dei lavoratori non è stata bilanciata da un miglioramento complessivo delle condizioni economiche, sociali e civili; guerre e terrorismo si diffondono, l'economia ristagna, la disoccupazione aumenta, l'instabilità e l'incertezza sono cresciute, la povertà e gli squilibri distributivi si sono estesi e inaspriti, le condizioni democratiche mostrano segnali di sofferenza, la situazione ecologica del pianeta peggiora vistosamente.
La visione liberista secondo cui la crescita economica e sociale sarebbe garantita liberando i mercati dai lacci e lacciuoli della presenza pubblica, oltre ad essere smentita dalle statistiche, ha pure evidenziato la difficoltà degli operatori privati di far convivere la ricerca del profitto con il rispetto delle regole minime necessarie al funzionamento di qualsiasi forma di economia. Il caso Enron è emblematico non solo degli effetti devastanti dell'accresciuta incertezza dei mercati finanziari, ma anche e soprattutto della difficoltà di garantire la trasparenza e l'eguaglianza concreta dei diritti nei rapporti economici che pure sono alla base dell'impostazione liberale.
3. Dunque, la condizione critica che sta attraversando il nostro paese si iscrive in un quadro negativo più complessivo. Tuttavia, anche limitandoci ai principali aspetti economici, il confronto internazionale segnala per Italia specificità preoccupanti: il ritmo della crescita del PIL più basso (oramai divenuti negativi) convive con tassi d'inflazione che, in termini relativi, sono sensibilmente più elevati; i tassi di attività sono minori e la disoccupazione è maggiore; le nostre imprese, sia per le ridotte dimensioni, sia per la scarsa propensione agli investimenti e all'innovazione, sono sempre più emarginate dai settori maggiormente dinamici e redditizi; il sistema creditizio non supporta adeguatamente il nostro sistema produttivo, specialmente le piccole imprese che pure sono molto diffuse; l'inefficiente organizzazione della distribuzione commerciale favorisce la lievitazione dei prezzi; la competitività si va riducendo, con inevitabili effetti negativi sulla bilancia dei pagamenti.
Nei passati decenni, i limiti strutturali della nostra economia sono stati parzialmente compensati dal dinamismo di alcuni settori e di alcune imprese e dalla combinazione di maggiori tassi d'inflazione con l'uso ripetuto della manovra del tasso di cambio. Alle imprese, l'aumento dei prezzi consentiva di migliorare le proprie quote distributive a scapito dei salari, mentre le svalutazioni periodiche permettevano di recuperare la concorrenzialità di prezzo sui mercati internazionali. Non era un modello che poteva durare a lungo; in ogni caso, l'adozione della moneta unica europea ha fatto venir meno la valvola di sfogo costituita dall'uso del tasso di cambio. Pur tuttavia, nella mentalità di molti imprenditori e responsabili economici è rimasta l'abitudine di perseguire la concorrenzialità sul piano dei prezzi e non su quello della qualità; ma in mancanza di svalutazioni competitive, la carenza d'investimenti in processi e prodotti innovativi è stata e continua ad essere compensata solo cercando di ridurre i costi e, in particolare, quelli salariali.
In aggiunta alla carenza degli investimenti privati, l'accresciuta incertezza dei redditi da lavoro, la redistribuzione operata a danno dei salari e la necessità di rientrare dal forte debito pubblico accumulato negli anni '70-'80 - resa più impellente dal rispetto obbligato dei parametri di Maastricht - hanno ridotto anche la domanda interna per consumi e gli investimenti pubblici, accentuando fino alla recessione le condizioni di stagnazione economica che si sono affermate nell'economia europea.
Nel nostro paese, la diffusione delle politiche neoliberiste - basate sulla tradizionale ricetta che per aumentare l'occupazione e la crescita economica sia necessario contenere gli oneri salariali - è stata favorita proprio dall'accennata difficoltà di gran parte delle nostre imprese di perseguire la competitività anche sul piano della qualità e non solo su quello dei prezzi.
La specificità e i limiti del nostro sistema produttivo hanno dunque agevolato il diffondersi di una declinazione particolarmente opportunista del neoliberismo; essa non ha avuto difficoltà a coniugarsi, a livello politico e culturale, con visioni rozze e conservatrici le quali, tuttavia, ben integrandosi con quegli interessi e con la fragilità civile dei tempi, hanno favorito il successo del connubio in vasti strati dell'opinione pubblica e dell'elettorato. I problemi d'identità e di rappresentanza politica della sinistra hanno facilitato quell'esito.
Le politiche neoliberiste affermatesi a partire dagli anni '80 hanno esercitato effetti negativi pure in altre direzioni. Anche nel nostro paese si è proceduto, ad esempio, a privatizzazioni indiscriminate il cui effetto ultimo spesso è stato quello di trasformare monopoli pubblici in monopoli privati o, in alcuni casi, di smantellare le poche grandi imprese che ci consentivano una presenza in settori di rilievo o di cederne il controllo ad operatori stranieri. Tra le conseguenze negative dell'espulsione della presenza pubblica da alcuni settori strategici c'è anche la perdita di controllo su prezzi e tariffe che, più in generale, sono stati sottratti a qualsiasi forma di vigilanza da parte delle autorità di politica economica, generando inevitabili effetti peggiorativi sul nostro differenziale d'inflazione con gli altri paesi.
4. In un contesto contrassegnato da numerosi fallimenti delle politiche neoliberiste, che si risolvono in un generalizzato aumento dell'incertezza delle condizioni economiche e sociali e nel peggioramento dei loro trend, appare addirittura paradossale che le politiche di contenimento della presenza pubblica continuino e si concentrino sulle istituzioni del Welfare State; le quali, infatti, oltre ad essere potenzialmente più efficienti nell'offerta di beni e servizi sempre più necessari, nell'insieme garantiscono le reti di sicurezza socio-economiche che, contrastando l'instabilità e i rischi connessi alla globalizzazione e ai processi innovativi, rendono questi ultimi più concretamente percorribili e in grado di generare progresso economico, sociale e civile.
Nel dibattito sullo Stato sociale in corso nel nostro paese, il governo, anche appoggiandosi a confronti maldestri con quanto accade in altri paesi europei, propone modelli neoliberisti peggiorati dalla necessità di adattarli alle non esaltanti specificità delle nostre problematiche economiche e politiche. Anche da parte di molti commentatori, viene accreditata la valutazione secondo cui i sistemi pensionistici in altri paesi europei verrebbero riformati realmente, mentre nel nostro paese sarebbero oggetto solo di dibattiti inconcludenti: quindi la necessità di procedere finalmente ad ulteriori riforme.
A questo riguardo, stante l'imperversare di allarmismi strumentali, è purtroppo necessario ribadire alcune precisazioni sulla situazione comparata del nostro sistema pensionistico.
In alcuni altri paesi europei si stanno tentando, per lo più con approcci parziali, riforme previdenziali che in Italia sono state effettuate in modo più organico e completo nel corso del passato decennio. Ad esempio, in Francia e Germania, dopo i recenti provvedimenti, permangono disomogeneità di trattamento tra differenti categorie di lavoratori (come quelle tra dipendenti pubblici e privati) che nel nostro sistema sono solo un ricordo.
La verifica governativa dei risultati finanziari delle riforme degli anni '90 ha concluso che i miglioramenti dei bilanci pensionistici sono stati e saranno di entità superiore agli obiettivi (del 10% nel primo quinquennio di applicazione, del 17% nel secondo).
Le analisi comparative svolte su basi statistiche omogenee smentiscono l'esistenza di una presunta anomalia italiana secondo cui la spesa pensionistica rapportata al PIL risulterebbe sensibilmente maggiore rispetto alla media europea (secondo i dati Eurostat il divario attuale sarebbe di 3,4 punti di PIL). In realtà: se si depura la spesa pensionistica italiana dall'indebita inclusione dei flussi annuali del TFR (Trattamento di fine rapporto) e delle liquidazioni (circa 1,4% del PIL); se si considera che il prelievo fiscale sulle pensioni (pari a circa il 2% del PIL) è nettamente maggiore di quello negli altri paesi (in Germania è nullo); se si tiene presente che significative voci di spesa sociale da noi sono registrate tra le uscite pensionistiche (prepensionamenti, integrazioni al minimo, ecc.) mentre in altri paesi sono incluse tra le spese per gli ammortizzatori sociali e nella spesa assistenziale; se si considera che in altri paesi (diversamente che in Italia) consistenti contributi pubblici alle pensioni vengono effettuati sotto forma di detrazioni fiscali e non di spesa; tenendo conto di questi, e altri, elementi di disomogeneità statistica, la nostra spesa pensionistica rapportata al PIL già adesso non è affatto superiore alla media europea.
Per il futuro, i confronti operati dal Comitato di politica economica dell'UE mostrano che i tagli alle prestazioni decisi con le riforme degli anni '90 sono così significativi da rendere la dinamica del nostro rapporto tra spesa pensionistica e PIL nel prossimo mezzo secolo di gran lunga più contenuta rispetto alla media europea (nel nostro paese, l'aumento massimo di quel rapporto nel corso del periodo sarà pari a due terzi di quello medio europeo, mentre a fine periodo sarà pari a un decimo).
La tanto paventata 'gobba' , consistente nell'aumento massimo di circa due punti del rapporto tra spesa pensionistica e PIL intorno al 2036 (comunque inferiore a quanto previsto per la media dei paesi europei), è subordinata al verificarsi di uno scenario nell'ambito del quale, nel prossimo mezzo secolo, il PIL dovrebbe crescere mediamente dell'1,5% l'anno. Con una crescita annua del PIL intorno al 2% (nell'ambito di un diverso scenario previsivo simile a quello adottato dalla Commissione europea nel Consiglio di Lisbona) la 'gobba' sparirebbe; invece si accentuerebbe se la crescita economica fosse inferiore all'1,5%. Nel primo caso saremmo su livelli di aumento del PIL che fino a pochi anni fa erano comunque considerati insoddisfacenti; nel secondo caso sarebbe fuorviante concentrare l'attenzione sulla spesa pensionistica e su come essa sia influenzata dalle tendenze demografiche.
L'invecchiamento della popolazione è una tendenza reale che deve preoccupare per molti ordini di motivi; dal punto di vista pensionistico - che non è il più significativo - l'effetto preoccupante è che una quota minore di popolazione in età da lavoro dovrà finanziare i trasferimenti pensionistici necessari a sostenere una quota maggiore di anziani: ma, se il sistema economico cresce poco e lascia molta forza lavoro disoccupata, l'aumento del rapporto tra anziani e popolazione attiva è ininfluente; se nel sistema produttivo scarseggiano gli investimenti innovativi e si verificano bassi aumenti di produttività, di competitività e di crescita, l'aumento del rapporto tra spesa pensionistica e PIL sarà una conseguenza e non una causa delle insoddisfacenti performances del sistema economico.
In una prospettiva di crescita economica adeguata, è ragionevole che il positivo aumento della vita media attesa e l'auspicabile miglioramento delle condizioni di lavoro possano essere accompagnati da uno spontaneo aumento dell'età media di pensionamento. Peraltro, si tratta di una tendenza già in corso, che sarà ulteriormente accentuata dalla progressiva applicazione del sistema contributivo che già penalizza e premia con criterio attuariale, rispettivamente, chi anticipa e chi posticipa l'età di pensionamento nell'arco d'età attualmente previsto tra 57 e 65 anni. Lo spostamento dell'età di pensionamento dovrebbe tuttavia attuarsi nel contesto di una revisione complessiva della ripartizione del tempo di vita che deve considerare non solo il periodo lavorativo e quello del pensionamento, ma anche quelli dedicati all'istruzione, alla formazione e all'aggiornamento, che dovranno aumentare.
È paradossale invece che si metta al primo posto del dibattito economico e sociale l'aumento dell'età di pensionamento in una situazione, come quella nostra attuale, nella quale: la disoccupazione - specialmente quella dei giovani - è e si prevede ancora a livelli sostenuti; le imprese tendono a disfarsi dei loro dipendenti già quando superano i cinquant'anni; mancano adeguate forme di sostegno al reddito dei disoccupati.
Ancora più curioso è che si voglia favorire l'aumento dell'età di pensionamento con incentivi che non sono tali. Infatti, l'offerta di trasferire nella busta paga di chi sceglie di non andare in pensione anche tutti i contributi pensionistici (32,7% del salario lordo; ma le imprese ne vorrebbero una parte), non è conveniente poiché l'aumento della retribuzione netta nel periodo di prolungata attività lavorativa (inferiore al 32,7%, perché l'aliquota di tassazione marginale sulle maggiori entrate è superiore a quella media) è inferiore alla riduzione che ne deriverà per le prestazioni pensionistiche (visto che il prolungamento di attività senza contribuzione non produce i normali effetti positivi sull'entità della pensione). Il paradosso e la curiosità aumentano entrambi se si pensa che proprio le imprese - fattivamente interessate a liberarsi dei lavoratori con età già superiore ai cinquant'anni - rivendicano con maggior vigore l'opportunità non solo degli incentivi, ma anche dei disincentivi per prolungare il periodo lavorativo.
Nella situazione attuale, se si riuscisse a convincere un dipendente a rimandare il pensionamento, a fronte di un lavoratore trattenuto in attività si avrebbero un giovane disoccupato in più e un pensionato in meno. La disoccupazione aumenterebbe e le complessive disponibilità di reddito di lavoratori e pensionati per sostenere la domanda effettiva diminuirebbero; dunque peggiorerebbero due aggregati economici i cui valori insoddisfacenti sono tra le cause della prolungata congiuntura negativa che stiamo attraversando.
L'idea poi di imporre uno slittamento dell'età di pensionamento a partire da una data futura distante diversi anni, sembra fatta per ottenere l'effetto contrario di incentivare ad andare immediatamente in pensione anche coloro che non ci pensavano affatto.
5. Tornando al dibattito in corso nel nostro paese, appare evidente che molte delle proposte più discusse per riformare ulteriormente il sistema pensionistico trovano le loro giustificazioni più concrete nella scelta di fare cassa per sostenere il bilancio pubblico e nella speranza che l'ulteriore contrazione del sistema pensionistico pubblico possa essere considerato - secondo una logica discutibile - merce di scambio per ottenere un allentamento dei vincoli del Patto di stabilità e sviluppo (che l'"Economist" ha ribattezzato "Patto di instabilità e recessione").
In quest'ottica si spiegano anche le proposte di esperti governativi, come quella di tassare la differenza tra l'importo delle pensioni d'anzianità e l'importo medio delle pensioni di vecchiaia (mentre si continua sostenere la necessità di ridurre il prelievo fiscale) o quella di bloccare le 'finestre' di accesso al pensionamento.
A tale riguardo, un aspetto che sfugge all'attenzione è che, considerando l'intero sistema pensionistico pubblico, il saldo negativo tra le prestazioni previdenziali e le entrate contributive (pari allo 0,9% del PIL) è pari a meno della metà del prelievo fiscale operato sulle prestazioni stesse (pari a circa il 2% del PIL). Dunque, le prestazioni effettivamente erogate ai pensionati sono inferiori di circa 14 miliardi di euro rispetto alla contribuzione incassata, a beneficio del bilancio pubblico.
Un altro punto importante sorprendentemente ignorato dal dibattito è l'organizzazione in corso della cartolarizzazione dei crediti INPDAP 1. Si tratta di un'operazione finanziaria ingentissima, tra i 5 e i 6 miliardi di euro, con la quale si sottrae all'Ente la disponibilità dei fondi acquisiti nel tempo mediante la contribuzione obbligatoria dei dipendenti pubblici finalizzata alle attività sociali e creditizie, tra le quali, i prestiti rimborsati con la cosiddetta cessione del quinto.
Le modalità assunte dal dibattito in corso tendono, tuttavia, a sviare l'attenzione dalle misure di modifica strutturale del nostro sistema pensionistico, già incluse nel Disegno di legge delega che è stato presentato dal governo da oltre due anni e che è stato già approvato da un ramo del Parlamento. Si tratta della decontribuzione fino a cinque punti degli oneri sociali pagati dalle imprese e dello spostamento più o meno coatto del flusso del TFR verso la previdenza privata a capitalizzazione.
La decontribuzione è coerente alla riproposizione di quella politica economica inefficace e iniqua - ma tanto confacente alla miopia di larga parte della nostra classe imprenditoriale e di chi ne condivide le posizioni - tesa a perseguire miglioramenti nella competitività di prezzo riducendo gli oneri salariali. Si tratta di un trasferimento di reddito a favore dei profitti e, prima o poi, a discapito dei salari che a regime è valutabile intorno allo 0,8% del PIL. Come sarà inevitabile nel medio periodo o addirittura da subito (se non si vuole dissestare l'equilibrio attuariale del sistema pensionistico), per i lavoratori dipendenti cui sarà applicata, la mancata contribuzione si tradurrà in una ulteriore riduzione di circa il 17% (oltre quanto già deciso con l'applicazione del sistema contributivo) delle prestazioni pensionistiche offerte dal sistema pubblico. Per costoro, il tasso di sostituzione tra la prima pensione e l'ultima retribuzione, nel caso di pensionamento a 60 anni e con 35 anni di contribuzione, scenderà dal 48% al 41%. Nella condizione massima di pensionamento a 65 anni di età e con 40 anni di contribuzione, il tasso di sostituzione arriverà al 54%.
L'ulteriore riduzione del 17% delle prestazioni pensionistiche sarebbe evitabile se la decontribuzione fosse fiscalizzata, come pure si sta ipotizzando di fare; ma in questo caso, lo sgravio a favore delle imprese pari, a regime, allo 0,8% del PIL verrebbe a pesare sul bilancio pubblico. Sarebbe tuttavia curioso pensare che con un tale provvedimento si possa chiedere come contropartita alla Commissione europea un allentamento dei vincoli del Patto di stabilità. In ogni caso, anche senza la fiscalizzazione, le prestazioni si ridurrebbero solo fra qualche decina di anni, mentre la riduzione delle entrate per gli enti previdenziali e dunque per il bilancio pubblico inizierebbe da subito.
Per compensare il calo della copertura pensionistica del sistema pubblico, i lavoratori sarebbero indotti a utilizzare i loro accantonamenti finalizzati al TFR per finanziare i fondi pensione privati a capitalizzazione i quali avrebbero dunque non un ruolo integrativo, ma sostitutivo. Questa operazione suscita serie preoccupazioni sotto molti punti di vista. I lavoratori perderebbero la liquidazione a fine rapporto e la possibilità, molto praticata, di utilizzare anche prima, in caso di necessità familiari, quei loro risparmi a rendimento sicuro. Le imprese perderebbero una fonte certa e a basso costo di finanziamenti che, specialmente per le aziende di piccole dimensioni (cioè la stragrande maggioranza) sarebbero difficilmente sostituibili a causa delle loro strutturali difficoltà di accedere ai mercati finanziari. Se tutto il flusso del TFR fosse dirottato verso i fondi pensione, nel giro di 7 anni questi ultimi disporrebbero di capitali pari a circa 100 miliardi di euro che - dato il ristretto numero di nostre imprese quotate in Borsa e lo scarso spessore dei nostri mercati finanziari sarebbero in larghissima parte investiti all'estero, dove finanzierebbero l'attività produttiva dei sistemi produttivi nostri concorrenti (già oggi, le pur esigue disponibilità finanziarie dei nostri fondi pensione vengono impiegate solo in misura del 3,6% in titoli di capitale italiani). L'accresciuto livello d'instabilità dei mercati finanziari mondiali, oramai divenuto un dato strutturale, renderebbe più incerta la copertura pensionistica; verrebbe così intaccata la ragion d'essere dei sistemi pensionistici che è quella di offrire il maggior grado di sicurezza possibile per il reddito della vecchiaia.
Qualsiasi sistema pensionistico, comunque organizzato e finanziato, non può garantire certezza di reddito a distanza di decenni dall'inizio dell'attività lavorativa. Dunque, anche i sistemi pensionistici pubblici a ripartizione possono modificare, come stanno facendo in questo periodo, le promesse fatte. Ma non v'è dubbio che gli andamenti dei mercati finanziari sia più instabile del trend del PIL cui si fa riferimento per garantire le prestazioni dei sistemi pubblici a ripartizione; così pure è inevitabile, per ragioni strutturali, che i costi di gestione dei fondi privati a capitalizzazione siano più elevati. Nel nostro paese, alle controindicazioni di carattere generale che specialmente in questo periodo si pongono per lo sviluppo dei fondi a capitalizzazione, se ne sommano altre e significative, strettamente connesse alla struttura del nostro sistema produttivo e finanziario.
6. Per concludere, non è di secondaria importanza notare che, a differenza di quanto avviene nei mercati, decisioni come quelle di apportare modifiche al funzionamento dei sistemi previdenziali pubblici vengono prese in Parlamento, e a seguito di dibattiti cui normalmente partecipano attivamente le forze sociali e che coinvolgono largamente l'opinione pubblica.
Quest'ultima considerazione rimanda al ruolo e alla responsabilità - richiamati nella prima parte dell'articolo - delle forze politiche più sensibili alla partecipazione democratica nelle scelte economico-sociali. Nelle decisioni di maggior rilievo come quelle che riguardano il futuro dello Stato sociale e la sua interazione con le complessive modalità dello sviluppo economico e civile, per le forze della sinistra è particolarmente necessario definire le posizioni - da mediare poi nell'intera coalizione - che chiariscano e diano forza alla propria identità.


note:
1  È l'istituto previdenziale dei dipendenti delle amministrazioni pubbliche (NdRM).