Lula alla prova

RIFLESSIONI CRITICHE
Reinaldo Gonçalves  

Introduzione In un'accurata sintesi della storia politica brasiliana, José Honório Rodrigues arrivò alla seguente conclusione: «Le riforme dei grandi leader sono sempre state contenute, o perché le condizioni strutturali e le pressioni esterne hanno impedito loro di muoversi con maggiore disinvoltura, o perché lo stesso meccanismo della ricerca di intese li obbligava a contenersi, o ancora perché davanti alle difficoltà si riducevano o venivano limitati i loro obiettivi» 1.
Gli scettici prendono la storia del Brasile come riferimento e pensano che non ci si deve aspettare cambiamenti significativi durante il governo Lula. Si recupera, in questo modo, l'analisi storica che ci dà la seguente lezione: «la politica di `conciliazione', di transizione, ha avuto come obiettivo principale quello di appianare le divergenze dei gruppi dominanti piuttosto che concedere benefici al popolo» 2. Le misure di politica economica, adottate nei primi mesi di governo, indicano che stiamo entrando ancora una volta in un periodo di «conciliazione e riforma». Forse è proprio per questa ragione che decani dell'economia politica del Brasile, come Francisco de Oliveira, Paul Singer e Theotonio dos Santos hanno espresso le proprie critiche già all'inizio del governo Lula 3.
Lula sta proponendo un meccanismo di `conciliazione' che lui stesso ha chiamato Patto sociale. Per questo, c'è da chiedersi se Lula non finirà con il frustrare le aspettative del popolo brasiliano e con il ripetere il modello storico identificato da José Hónorio Rodrigues come di «conciliazione e riforma». Oppure se - al contrario - siamo all'inizio di un nuovo ciclo storico, che sarà contrassegnato da una rottura rispetto a un percorso segnato da disuguaglianze, miseria e ingiustizia.
In questo testo il punto di osservazione è quello dell'economia politica e, pertanto, si cercherà di fare una sintesi analitica, che abbracci la politica, la storia e l'economia. Inizialmente si esaminerà la dicotomia fondamentale, che determinerà la condotta e la caratterizzazione del governo: cambiamenti storici o cambiamenti marginali. L'analisi di questa dicotomia è particolarmente importante nel caso del Brasile, se si tiene presente che le condizioni strutturali interne e il contesto internazionale sono entrambi sfavorevoli.
Le incertezze critiche, le restrizioni interne e gli ostacoli esterni indicano che il periodo di transizione del governo Lula, che è cominciato nel gennaio del 2003, potrebbe prolungarsi per tutta la prima metà del suo mandato. In questi primi due anni difficilmente saranno raggiunti obiettivi significativi. Questo periodo deve servire a impiantare i pilastri di un nuovo modello. Questa lettura è, ovviamente, ottimista, visto che presuppone la predominanza di uno scenario di ripresa dello sviluppo economico e sociale sostenibile nel lungo termine.
Si possono prendere in considerazione, tuttavia, scenari alternativi, caratterizzati dallo scetticismo e dal pessimismo. Saranno tre i macroscenari politici di medio e lungo termine, che verranno qui analizzati. Si discuteranno, inoltre, i risultati di differenti priorità della politica economica, basate su proiezioni relative al periodo 2003-2006. Il nucleo centrale del testo è una critica della politica economica che si fondi sulla priorità della lotta all'inflazione, che si cerca di perseguire, principalmente, per mezzo di interessi elevati. Si sosterrà, poi, un complesso di misure che hanno un effetto positivo e diretto sulla stabilizzazione macroeconomica, lo sviluppo e la creazione di occupazione, se assunte dall'inizio del governo. Nella conclusione, si presenterà un riassunto generale dei principali risultati dell'analisi.
1. Cambiamenti storici o cambiamenti marginali?
Il primo pronunciamento di Luiz Inácio Lula da Silva in qualità di presidente eletto, il 28 ottobre 2002, cominciò con la seguente formula: «Ieri il Brasile ha votato per cambiare». Non c'è dubbio, la maggioranza del popolo brasiliano ha votato contro il governo Fernando Henrique Cardoso, e più particolarmente contro la continuità delle politiche neoliberiste, che hanno avuto un impatto negativo sulla società.
Nel suo discorso, Lula ha affermato che la «vittoria significa la scelta di un progetto alternativo e l'inizio di un nuovo ciclo storico per il Brasile». Ed è stato categorico: «la maggioranza della società brasiliana ha votato per l'adozione di un altro modello economico e sociale, capace di assicurare la ripresa della crescita, dello sviluppo economico con la creazione di occupazione e un'equa distribuzione del reddito». Il presidente eletto ha dichiarato - ancora - che «ridurremo la fame, creeremo posti di lavoro, colpiremo il crimine, combatteremo la corruzione e creeremo migliori condizioni per l'istruzione della popolazione a basso reddito, a partire dal primo momento del mio governo. Il mio primo anno di mandato avrà il marchio della lotta alla fame».
«Cambiamento» e «a partire dalla prima fase di governo» sono gli elementi chiave del discorso del presidente eletto. C'è spazio, tuttavia, per due interpretazioni. Da un lato gli imprenditori, i banchieri e altri gruppi conservatori pensano che il governo Lula possa - e debba - promuovere cambiamenti marginali in Brasile. In questo caso non ci sarebbero cambiamenti sostanziali nell'economia, nella società, nella politica, nella cultura e nelle istituzioni dopo un lungo periodo di transizione. Il discorso di Lula potrebbe essere iscritto - in questa ipotesi - in un modesto compromesso social-democratico o social-liberista, che apporterebbe una maggiore razionalità ed, eventualmente, un maggior dinamismo all'economia e ridurrebbe marginalmente i dislivelli drammatici di miseria e disuguaglianza in Brasile.
Lula ha indicato chiaramente un complesso di riforme: previdenza sociale, tassazione, legislazione in materia di lavoro, rappresentanza sindacale, riforma agraria e riforma politica. Nella visione conservatrice, Lula dovrebbe proseguire con avanzamenti marginali. Egli dovrebbe riprendere le riforme iniziate dal governo neoliberista di Fernando Henrique (previdenza sociale, legislazione in materia di lavoro e riforma agraria) e dovrebbe realizzare le riforme che erano state accantonate (tassazione, rappresentanza sindacale e riforma politica). In quest'ultimo caso l'aspettativa, naturalmente, è che le riforme si restringano a un compromesso tra visioni contrastanti e prevedano, fondamentalmente, cambiamenti marginali, non in grado di intaccare gli interessi dei settori dominanti dell'élite brasiliana. Si tratterebbe soltanto di razionalizzare il sistema (previdenziale, fiscale, ecc.).
Ma, per altro verso, il pronunciamento di Lula consente che i `movimenti', i lavoratori, i disoccupati, i poveri, gli esclusi e tutti i gruppi svantaggiati della società brasiliana scommettano sul cambiamento storico. In questo caso l'aspettativa è che, per la prima volta nella storia del Brasile, al collasso di un modello escludente non faccia seguito la formula tradizionale della `conciliazione e riforma', che evita di prendere in considerazione le aspirazioni al cambiamento effettivo. Poiché, al contrario, i cambiamenti storici comportano alterazioni nelle strutture, nei processi e nelle relazioni economiche, sociali, politiche e culturali «a partire dalla prima fase di governo».
L'aspettativa delle forze progressiste è che le riforme promesse da Lula implichino, effettivamente, cambiamenti storici. La riforma della previdenza sociale deve trascendere la logica semplificatrice dell'equilibrio finanziario. La riforma agraria deve essere un meccanismo di modificazione profonda delle relazioni sociali nelle campagne, del governo del territorio e della struttura di distribuzione della ricchezza nel paese. La riforma politica deve andare molto al di là di problemi come il finanziamento delle campagne politiche. La riforma della legislazione del lavoro e della rappresentanza sindacale deve partire dal presupposto che il lavoro non è una merce qualunque e, quindi, deve superare di molto la logica neoliberista della `flessibilità, detassazione e competitività'. La questione fiscale, dal canto suo, è vista come uno strumento chiave per definire l'orientamento del nuovo governo, visto che dalla sua configurazione generale diviene chiaro chi è chiamato a `pagare il conto'. In questo caso, ci si aspetta che la riforma fiscale sia uno strumento tanto di aggiustamento macroeconomico quanto di distribuzione della ricchezza e del reddito.
I primi mesi di governo sono stati deludenti per quelli che pretendono cambiamenti storici. I due principali progetti di riforma annunciati dal governo (previdenziale e fiscale) hanno chiaramente la razionalizzazione dei rispettivi sistemi come obiettivo centrale, e trascurano in misura maggiore o minore gli aspetti della moralizzazione e della redistribuzione 4. Per quanto riguarda la politica economica nei suoi riflessi internazionali, la sensazione è quella che si avranno forti elementi di continuità 5. Mentre le iniziative di governo nel campo monetario e finanziario (riforma costituzionale e autonomia della Banca centrale) rappresentano addirittura un arretramento 6.
2. Macroscenari politici: 2003-2006 Ci sono tre scenari possibili di medio e lungo termine. Lo scenario ottimistico può essere denominato rottura storica. Quello pessimistico è la crisi di governabilità. Lo scenario intermedio è quello dell'alternanza di potere.
Per scenario ottimistico si intende che il governo Lula porterà avanti una transizione difficile, ma relativamente sotto controllo, della durata approssimativa di due anni. In questo periodo pochi risultati oggettivi saranno raggiunti in termini di crescita del reddito, creazione di nuova occupazione e lotta alla povertà. Ma nel frattempo il governo sarà in grado di gettare le basi per una ripresa sostenibile dello sviluppo a lungo termine. A questo scopo alcune riforme strutturali saranno avviate e portate a compimento; e queste rappresenteranno un'effettiva rottura storica. Per quanto riguarda l'economia, questa rottura comprenderà una riduzione significativa o una correzione dei forti squilibri produttivi e finanziari, che fanno parte del lascito di Fernando Henrique Cardoso. Su questo punto, gli aspetti più importanti riguardano la questione dei rapporti con l'estero e la questione fiscale, così come il contenimento delle spinte inflattive. Nei primi due anni, malgrado i risultati economici poco soddisfacenti, il governo Lula sarà comunque in grado di incrementare la capacità dello Stato di mettere a disposizione della società beni e servizi, in forma diretta o indiretta.
Solamente nella seconda metà del mandato appariranno, effettivamente, i risultati più evidenti nello sviluppo economico e sociale, così come i cambiamenti politici e istituzionali. Lo scenario di rottura storica contempla, dunque, la permanenza del Pt alla guida del paese, con la rielezione di Lula nel 2006 e, quindi, la continuazione e l'approfondimento dei cambiamenti storici e della rottura definitiva con il modello neoliberista. Questo scenario è atteso e sostenuto dalle forze progressiste e di sinistra che, storicamente, hanno difeso le rotture e i cambiamenti in Brasile.
Lo scenario intermedio è quello sollecitato dalle forze di centro e di destra del Brasile. In questo scenario il governo Lula dovrebbe portare a cambiamenti marginali e, pertanto, non dovrebbe promuovere modificazioni significative della struttura economica e sociale. I risultati sarebbero mediocri, tanto in termini di crescita economica quanto per ciò che riguarda la creazione di nuova occupazione. Lula realizzerebbe, dunque, un governo `così così'. La destra scommetterebbe, quindi, sull'alternanza di potere che si dovrebbe poi verificare nel 2006. Candidati più carismatici o strategie mediatiche più efficaci dovrebbero risultare sufficienti a sconfiggere Lula e il Pt alle elezioni presidenziali del 2006.
Attualmente ci sono innumerevoli personalità e forze politiche, che scommettono su questo scenario: dai candidati e partiti sconfitti nelle elezioni del 2002 ai governatori di Stati importanti (Saõ Paulo, Minas Gerais e Rio Grande do Sul), che sono candidati naturali alla presidenza della Repubblica nel 2006. La strategia dei cambiamenti marginali focalizzerebbe la politica economica su una politica monetaria `restrittiva', sul mantenimento dell'accordo con l'Fmi e di obiettivi elevati di avanzo primario, sulle operazioni di salvataggio dei grandi gruppi economici nazionali in bancarotta, su una riforma `cosmetica' dell'Alca a, sulla promozione delle esportazioni e sulla sostituzione delle importazioni. Questo scenario è associato a riforme di protezione dell'élite economica nazionale, come ad esempio una riforma tributaria, incentrata sulla razionalizzazione del sistema e che non tiene in considerazione obiettivi di redistribuzione. Oppure una riforma del sistema previdenziale, che impone un carico pesante sui poveri e sulla classe media, e crea opportunità di lucro per le banche attraverso l'istituzione di fondi privati di pensioni integrative.
Senza la crisi attuale (tragica eredità del governo Cardoso), Lula e il Pt non avrebbero vinto le elezioni. L'aggravarsi della tendenza attuale di instabilità e crisi può significare che Lula e il Pt incontrino difficoltà serie nell'azione di governo. Questo è lo scenario della crisi di governabilità ed è, evidentemente, quello pessimista. Un tale scenario, la cui probabilità di verificarsi è tutt'altro che vicina allo zero, fa parte delle strategie dei gruppi reazionari e di estrema destra. E - cosa ancor più grave - esso può scaturire dalla paura di osare dell'attuale classe dirigente o, per meglio dire, dalla sua ansia di `conciliazione e riforma', che potrebbe derivare da un'ossessione per la governabilità.
Questo scenario implica l'incapacità del governo Lula di disinnescare le bombe a scoppio ritardato lasciate sul campo da Fernando Henrique. Una tale incapacità si rifletterebbe in crisi valutarie ricorrenti e in crescenti problemi economici, sociali, politici e istituzionali. Il governo non riuscirebbe ad aumentare la capacità dello Stato di soddisfare le esigenze dei cittadini. La mancanza di credibilità del governo Lula provocherebbe a questo punto una perdita di legittimità dello Stato e, quindi, il generarsi di un deficit critico di governabilità 7.
Lo scenario pessimistico ha tre possibili conseguenze. La prima è una crisi seguita da un impeachment. In questo caso il vice-presidente assumerebbe il potere con il compromesso di `andare avanti alla men peggio' fino alle elezioni del 2006. In questo caso verrebbe, però, contemplata anche l'eventualità delle elezioni anticipate. Il secondo sub-scenario prevede la soluzione parlamentare della crisi. Il terzo sub-scenario è quello della crisi istituzionale, che non sfocerebbe in una soluzione tradizionale (impeachment o soluzione parlamentare), ma in una situazione di caos e conflitto sociale aperto. In questo caso, richiamare alla memoria la recente crisi in Argentina non è affatto gratuito.
3. Priorità della politica economica: lotta all'inflazione All'inizio del governo Lula l'obiettivo primario della politica economica è chiaramente identificabile nella lotta all'inflazione. Il controllo dell'inflazione è visto come la premessa basilare per la governabilità.
Nei primi mesi di governo c'è stato un aumento del tasso di interesse, che è stato deciso, in apparenza, come risposta a un aumento dell'inflazione. Allo stesso tempo il governo ha mantenuto una posizione di `negligenza benigna' in relazione al valore della moneta. Naturalmente l'aumento dell'avanzo primario, fondato sul taglio della spesa è coerente con una politica monetaria restrittiva e con il sostegno ai cambi, misure entrambe orientate alla lotta all'inflazione.
Il risultato immediato di questo complesso di politiche restrittive è evidente: caduta degli investimenti e dei consumi e, di conseguenza, contrazione della produzione e del reddito nazionale da un lato, aumento della disoccupazione dall'altro.
All'origine della recente spinta inflattiva in Brasile c'è la svalutazione del cambio, avvenuta nel corso del 2002. Questa inflazione da costi è attualmente combattuta con politiche restrittive, orientate verso la contrazione della domanda aggregata, come se l'economia brasiliana subisse un'inflazione da domanda. Ma, anche se la riduzione del livello di spesa potrebbe funzionare come contrappeso all'aumento dei costi, le politiche restrittive non garantiscono un percorso sostenibile di controllo dell'inflazione.
In questo modo nel breve e medio termine l'economia brasiliana corre il rischio di convivere con spinte inflattive elevate e un alto livello di inutilizzo degli impianti. In primo luogo una politica di interessi elevati causa un aumento dei costi finanziari e, quindi, spinge verso l'inflazione da costi. Questo fa in modo che gli attori economici con maggior potere aumentino il proprio mark-up, e ciò spinge ancora di più verso un'inflazione dei costi. In secondo luogo, interessi elevati provocano recessione e una riduzione della capacità produttiva. Terzo, la caduta degli investimenti aggrava le strettoie esistenti nell'apparato produttivo, il che si traduce in nuove pressioni di costo. Quarto, il sostegno al valore della moneta, per il cosiddetto `effetto rimbalzo' non riporta il livello dei prezzi ai livelli anteriori alla svalutazione del cambio. Quinto, la riduzione degli investimenti compromette l'espansione del prodotto interno lordo nel medio termine, il che potrà tradursi in spinte inflattive nel prossimo futuro. Sesto, gli interessi elevati aggravano lo squilibrio di stock e di flusso delle finanze pubbliche. La trappola del debito persiste: un interesse alto aumenta il debito pubblico; ciò che aggrava il `rischio paese' e fa pressione sul cambio, che provoca - a sua volta - una spinta inflattiva e determina un ulteriore aumento degli interessi. E, infine, la politica di interessi elevati, che attrae capitali nel breve termine e - in particolare - capitale speculativo, ne aumenta la volatilità, e insieme fa crescere il rischio di svalutazione improvvisa del tasso di cambio e, di conseguenza, di nuove spinte inflattive e di maggiore vulnerabilità esterna.
Le politiche restrittive impongono alti costi all'economia. Queste politiche provocano disoccupazione. Tenendo conto che uno degli obiettivi centrali del programma economico del governo Lula è la creazione di occupazione, vale la pena di incentrare l'analisi su questa questione, per mostrare i trade-off della politica macroeconomica assai discutibile dei primi mesi del governo Lula.
4. Macroscenari di crescita e occupazione Stabilizzare prima e aumentare l'occupazione poi sembra essere l'orientamento del governo Lula nei suoi primi mesi. Nel frattempo, però, la politica monetaria restrittiva di difesa del valore della moneta non garantisce una riduzione accettabile dell'inflazione. Mentre queste politiche, di sicuro, riducono il tasso di crescita economica e aumentano la disoccupazione.
È possibile fare alcune proiezioni macroeconomiche per il mandato di Lula (2003-2006) 8. Le proiezioni fanno riferimento a tre diverse priorità di politica economica: lotta all'inflazione; riequilibrio graduale dei conti con l'estero, basato sulla promozione delle esportazioni e sulla sostituzione delle importazioni; ripresa dello sviluppo, con un'attenzione particolare sulla creazione di occupazione. Il termine priorità non vuole significare che gli altri obiettivi siano accantonati. Esso semplicemente esprime l'attenzione alla variabile più importante della funzione-obiettivo della politica economica.
La priorità della lotta all'inflazione è stata dominante nei primi mesi di governo, ed è stata espressa nei `tetti inflattivi', nella condotta della Banca centrale e nella stessa natura delle politiche di cambio e fiscale. Le proiezioni sulla crescita del reddito per questa priorità si basano su Ipea (2003) b per il 2003-04. Si suppone che i tassi del 2005 e 2006 saranno rispettivamente gli stessi del 2003 e 2004.
La priorità della promozione delle esportazioni è parte di una politica di riequilibrio nei conti con l'estero, che si completa con la sostituzione delle importazioni. Questo `riequilibrio' intanto non prende in nessuna considerazione i controlli diretti sulle transazioni di beni e servizi e sul movimento internazionale di capitali. Le proiezioni sulla crescita del reddito lordo per questa priorità si basano sugli studi di Appy, Coutinho e Sampaio 9. I tassi si riferiscono all'andamento del riequilibrio graduale della bilancia dei conti con l'estero, basato sulla promozione delle esportazioni e sulla sostituzione delle importazioni.
La terza priorità si riferisce alla ripresa della crescita come obiettivo principale, essendo legato a politiche attive per la creazione di occupazione e per l'espansione del mercato interno del consumo di massa. Naturalmente questa priorità è compatibile con un quadro macroeconomico, caratterizzato da politiche orientate alla lotta all'inflazione e, principalmente, alla riduzione della vulnerabilità esterna e al controllo delle finanze pubbliche. Le direttrici di politica macroeconomica associate a questa priorità sono riassunte nel prossimo paragrafo.
I tassi di crescita del reddito relativi a ciascuna priorità di politica economica sono nella Tabella 1. In questa tabella si può verificare un certo scetticismo in relazione all'effetto di una politica fondata su interessi elevati. Durante il governo Lula si verificherebbe dunque lo stesso fenomeno di stop and go registrato durante il governo Fernando Henrique. La recessione e la disoccupazione contengono la spinta inflattiva, che ritorna più avanti come risultato di crisi di cambio ricorrenti e del collasso dell'apparato produttivo.
Anche il riequilibrio della bilancia dei conti con l'estero, che ha la sua priorità nella promozione delle esportazioni e nella sostituzione delle importazioni, ha una forte componente ciclica nell'economia brasiliana. Questo dipende dal fatto che questa priorità impegna a lasciare da parte i controlli diretti per sviluppare politiche monetarie e fiscali restrittive nei contesti internazionali sfavorevoli 10.
La priorità dello sviluppo di nuova occupazione è associata a un tasso medio di crescita del reddito nazionale del 4,5%. Questo tasso è inferiore al tasso dell'economia brasiliana in questo secolo, che è del 4,9% 11. In questo senso, si riconosce l'esistenza di forti restrizioni interne ed esterne alla ripresa della crescita economica, principalmente nella prima metà del governo Lula.
Le proiezioni del tasso di disoccupazione (base Pnad) c della Tabella 2 mostrano che la priorità della lotta all'inflazione provocherà un innalzamento del tasso di disoccupazione a livelli molto elevati. Alla fine del suo governo, Lula sarà - in questa ipotesi - responsabile di un tasso di disoccupazione del 14,7%, che è un tasso maggiore del cinquanta per cento rispetto a quello dell'ultimo anno di governo di Fernando Henrique.
Nella priorità del riequilibrio graduale della bilancia dei conti con l'estero, incentrato sulla promozione delle esportazioni, il tasso di disoccupazione nel 2006 sarà approssimativamente uguale al tasso del 2002.
Concentrandosi sulla priorità della ripresa della crescita e della creazione di occupazione, il tasso di disoccupazione scenderà dal 9,8% del 2002 al 6,1% nel 2006. Quest'ultimo tasso è inferiore al tasso registrato nel 1993 (6,2%), quando l'economia brasiliana era surriscaldata a causa del processo di iper-inflazione. Il tasso medio dell'8,3% durante il governo Lula sarà inferiore al tasso medio di disoccupazione del governo Fernando Henrique Cardoso nel suo secondo mandato.
Il numero di disoccupati varia significativamente a seconda di quale priorità si prende in considerazione per la politica economica (vedi Tabella 3). Nel caso che Lula insista con la priorità della lotta all'inflazione, il numero medio di disoccupati durante il suo governo sarà di 11,1 milioni, un numero maggiore di un terzo rispetto alla tragica eredità di disoccupati lasciata da Fernando Henrique Cardoso nel 2002. Alla fine del governo Lula ci saranno 13,5 milioni di disoccupati, ovvero 5,2 milioni in più di quelli che c'erano all'inizio del mandato. La politica macroeconomica restrittiva sarà responsabile di 1,3 milioni di nuovi disoccupati per ogni anno di governo Lula. Si deve notare che la media annuale di nuovi disoccupati durante il governo di Fernando Henrique è stata approssimativamente di 200 mila.
Anche con la priorità del riequilibrio graduale della bilancia commerciale, della promozione delle esportazioni e della sostituzione delle importazioni ci sarà un aumento del numero dei disoccupati. Alla fine del suo governo nel 2006, Lula lascerà un'eredità sociale ancora più negativa di quella di Fernando Henrique, con un aumento di 600 mila disoccupati in relazione al 2002.
La ripresa dello sviluppo e una politica economica con una priorità incentrata sulla creazione di nuova occupazione potranno ridurre il numero di disoccupati di 2,7 milioni di persone nel 2006 rispetto al 2002. Questo dato significa una riduzione media annuale della disoccupazione di 700 mila persone. La media annuale di disoccupati durante il governo Lula (7,3 milioni) sarebbe inferiore di un milione rispetto al numero di disoccupati dell'ultimo anno di governo di Fernando Henrique. Lula terminerebbe il suo governo con un numero di disoccupati pari a 5,6 milioni. Questo risultato, forse, non sarebbe molto distante dal numero di disoccupati associato al tasso naturale di disoccupazione. Con altri due o tre anni di crescita elevata (6%), l'economia brasiliana potrebbe raggiungere il livello di piena occupazione, che è fondamentale per la riduzione della povertà e dell'esclusione sociale. Questa è una visione fortemente accreditata in Brasile 12, in America Latina 13 e nel resto del mondo 14.
Anche per ciò che riguarda la creazione di nuova occupazione i risultati sarebbero molto differenti. La priorità della lotta all'inflazione presenta risultati insoddisfacenti. Alla fine del mandato, solamente 1,8 milioni di persone otterrebbero occupazione nell'arco di tutti e quattro gli anni di governo. Il che rappresenta una creazione di 450 mila nuovi posti di lavoro all'anno di media. La priorità del riequilibrio graduale della bilancia commerciale avrà risultati migliori, ovvero un incremento di 6,4 milioni di nuovi occupati. Ma è la priorità della ripresa dello sviluppo, con un'attenzione particolare alla creazione di nuova occupazione, che darà un aumento di 9,7 milioni di persone occupate in relazione al 2002. Ciò significherebbe una crescita per ogni anno di governo Lula di 2,4 milioni di occupati.
5. Un'alternativa di politica economica Nei suoi primi mesi l'attuale governo non ha portato a termine nessun cambiamento significativo nella politica economica ereditata dal governo precedente. Oltre a ciò, non sembra esserci alcun segnale di mutamento di orientamento dell'economia. La sensazione è che la politica economica sia senza rotta (dato che sta replicando quella del governo precedente, che era una sciocchezza) e senza equilibrio d (dato che mantiene il paese su di una traiettoria di instabilità e crisi).
È evidente che l'economia brasiliana ha bisogno di una fase di transizione, tenendo conto della tragica eredità lasciata dal governo di Fernando Henrique Cardoso. Ciò era scritto chiaramente nel programma di governo e, oltre a questo, c'è l'imperativo di una gestione macroeconomica prudente e responsabile, cosa che tutti chiedono e di cui il paese ha bisogno. Fin qui ci siamo.
Nel programma del Pt c'è scritto esplicitamente che «il governo non romperà contratti né revocherà regole stabilite». Questa è una direttrice importante, che non può essere confusa con il conformismo, o con mancanza di audacia o di strategia. Nessuno contesta il fatto che la revisione delle strategie e delle politiche (i cambiamenti) non si realizzeranno grazie a una `parola magica'. Tuttavia ciò non esclude la domanda: «ci sarebbe una gestione macroeconomica alternativa, in grado di dare una `rotta e un equilibrio' all'economia brasiliana?» La risposta è un `Sì' a tutto tondo. Bisogna intendere `rotta ed equilibrio' come un complesso di misure a breve termine, che siano in accordo con il progetto di cambiamento (rotta) ed efficaci (equilibrio). La risposta dei critici e, peggio ancora, di chi è sempre più preoccupato, è che esiste un complesso di misure che avrebbero potuto e dovuto essere attuate già all'inizio del mandato e che sarebbero coerenti e in accordo con il programma economico. Possiamo menzionarne alcune che, introdotte sin dall'inizio seguendo uno schema graduale, avrebbero rispettato l'imperativo della transizione: a. controllo del flusso dei capitali internazionali; b. riduzione del tasso di interesse reale; c. aumento dei depositi coercitivi; d. espansione selettiva del credito orientato alla produzione; e. minimizzazione del tema dei tetti di inflazione; f. de-dollarizzazione del debito pubblico; g. de-dollarizzazione delle tariffe dei servizi di utilità pubblica; h. riduzione dell'avanzo primario; i. ricomposizione delle riserve internazionali; l. misure per migliorare i flussi di cassa federali, che intervengano sui criteri di pagamento delle imposte sui profitti e sugli interessi (ad esempio, gli interessi sul capitale privato); m. intervento attivo sul mercato dei cambi, governando la traiettoria di svalutazione effettiva del cambio (il `caro dollaro'); n. rinegoziazione del debito estero.
Queste misure avrebbero un effetto macroeconomico già nel breve termine, e non implicherebbero la famigerata rottura dei contratti. Tali misure verrebbero applicate gradualmente in un periodo di transizione, che può durare da uno a due anni. Oltre a ciò, esse sono caratterizzate da consistenza macroeconomica (sono dotate di `equilibrio') e, oltretutto, seguono le direttrici del programma economico del Pt (quello che indica la `rotta').
Per fare un esempio, nel programma del Pt veniva detto esplicitamente che una politica di riduzione delle entrate fiscali, «combinata all'obiettivo del perseguimento dell'avanzo primario, chiede uno sforzo di tutti i brasiliani, ma colpisce soprattutto la realizzabilità dei programmi sociali del settore pubblico». Le misure elencate sono alternative alla politica di riduzione fiscale (paralizzante e nefasta), che non solo impedisce l'attuazione di programmi sociali, ma - per di più - mantiene anche il paese all'interno di una traiettoria di instabilità e crisi. La politica di avanzo primario, unita a interessi elevati, è semplicemente, autodistruttiva.
6. Conclusione La congiuntura economica internazionale sfavorevole è un fattore di forte aggravamento, se si somma a uno squilibrio dei conti con l'estero. La situazione diventa critica se si tiene presente l'enorme squilibrio nell'interscambio di capitali, associato al passivo estero dell'economia brasiliana (debito estero e stock di investimenti stranieri nel paese), nell'ordine di 400 miliardi di dollari. Più di 20 miliardi di dollari ogni anno vanno a finire all'estero, sotto forma di pagamento di interessi sul debito estero e rimessa di profitti. Questa fuoriuscita di capitali è, generalmente, insensibile agli strumenti macroeconomici tradizionali, come le politiche di cambio, fiscale e monetaria. Lo stesso succede in relazione al pagamento del grosso del debito estero e al rimpatrio dei capitali. Il costo di una bilancia negativa nei conti con l'estero non comporta soltanto un trasferimento di reddito fuori del paese, ma è anche il principale fattore di squilibrio esterno dell'economia brasiliana. Per spiegarlo con un esempio della storia del Brasile, Getúlio Vargas ebbe bisogno di oltre dieci anni - durante il suo primo mandato - per poter ridurre significativamente la vulnerabilità esterna dell'economia brasiliana ereditata dalla Vecchia Repubblica, associata al livello elevato di indebitamento estero.
Durante il governo Lula il passivo esterno (con particolare rilievo per il debito estero) continuerà a essere un impedimento fondamentale allo sviluppo economico del paese. In questo senso ci sono due strumenti politici che non possono essere trascurati: il controllo del movimento internazionale di capitali e il consolidamento del debito estero, come base per un processo di rinegoziazione futura. Il controllo dei capitali è sempre stato un elemento chiave per affrontare i problemi critici nei conti esteri, anche per i paesi sviluppati. L'avanzamento della globalizzazione finanziaria ha richiesto la creazione di gradi maggiori di libertà nella politica economica per mezzo dei controlli diretti 15. Per ciò che concerne il consolidamento del debito estero, c'è una forte giustificazione tecnica, così come una ricca esperienza storica, che raccomandano la sua immediata applicazione (come documenta la raccolta di articoli in Carneiro) 16.
La rotta del governo Lula dipenderà anche dalla condotta dei principali attori sociali e politici. Nel medio e lungo termine, il principale vettore politico di resistenza - e, addirittura, di destabilizzazione - va individuato nei governi locali. Interessi individuali e di partito trasformeranno il Patto federale nell'asse centrale dei conflitti macropolitici nella seconda metà del governo Lula, tenendo presente le elezioni presidenziali del 2006.
L'orientamento politico del governo Lula dipenderà, inoltre, dalla priorità della politica economica. In questo studio sono stati esposti tre progetti per tre priorità differenti di politica economica (lotta all'inflazione, riequilibrio graduale della bilancia dei conti con l'estero e creazione di occupazione). La priorità della lotta all'inflazione, basata sui `tetti inflattivi' e sull'autonomia della Banca centrale, provocherà risultati economici e sociali disastrosi tanto quanto quelli del governo Fernando Henrique, se non di più. Ci si può attendere anche un aumento dell'esclusione sociale, parallelamente a una crescita mediocre del reddito e a un peggioramento della disoccupazione. A questo punto non possiamo dimenticare che Fernando Henrique è stato il peggior presidente del Brasile - dal 1900 in poi - per quanto concerne lo sviluppo economico del paese 17.
Vale la pena anche di ricordare che politiche macroeconomiche ortodosse, incentrate sulla contrazione della domanda aggregata, con un uso prolungato dei ricorsi all'Fmi, tendono a risultati insoddisfacenti nel breve e medio termine 18. A lungo termine, invece, si giunge a un completo blocco dello sviluppo 19. Se si va avanti sul solco della continuità delle politiche macroeconomiche, Lula corre il serio rischio di superare Fernando Henrique come peggior presidente della storia del Brasile. In questo caso, aumentano le possibilità che si verifichino i due macroscenari politici di `alternanza di potere' e di `crisi della governabilità'.
La priorità del riequilibrio graduale della bilancia commerciale, basata sulla promozione delle esportazioni e la sostituzione delle importazioni, è incapace di collocare l'economia brasiliana all'interno di un processo minimamente sostenibile di stabilizzazione e sviluppo.
L'alternativa è una politica economica incentrata sulla ripresa dello sviluppo e sulla creazione di nuova occupazione. Soltanto questa priorità di politica economica garantisce la creazione dei 10 milioni di posti di lavoro promessi da Lula durante la campagna elettorale. In questo caso sono necessari cambiamenti significativi dell'attuale politica economica. Tra questi cambiamenti i più importanti sono la riduzione del tasso d'interesse primario e il controllo dei movimenti internazionali di capitali.
Nel Programma di governo di Lula c'è scritto esplicitamente: «Il senso generale del nostro programma è la diminuzione di questi grandi squilibri, trasformando la questione sociale nell'asse del nuovo modello di sviluppo. La costituzione di questo nuovo modello vede come prioritari tre aspetti: a. la crescita dell'occupazione; b. la creazione e distribuzione di reddito; c. la crescita dell'infrastruttura sociale». E ancora: «L'aumento dell'occupazione dipende in grande misura dal tasso di crescita del Pil. Ma non soltanto. Lo stesso stile di crescita, vale a dire, i settori principali sui quali la crescita si fonda, gioca un ruolo altrettanto rilevante nella dinamica di creazione di posti di lavoro. Così, ad esempio, un modello che enfatizza l'ampliamento dell'infrastruttura sociale, segmento intensivo nelle opere pubbliche e nella mano d'opera, crea più occupazione di un modello incentrato sullo sviluppo del consumo privato».
La priorità della ripresa dello sviluppo con creazione di nuova occupazione è l'unica compatibile con la direttrice fondamentale del programma del governo Lula di riduzione dell'esclusione sociale. Questa priorità è anche l'unica in grado di dare consistenza e sostenibilità al Programma `Fame zero' 20. Dato che è la disoccupazione la causa dell'esclusione sociale, tutti gli sforzi di riduzione del numero di brasiliani che soffrono la fame verrebbero inevitabilmente compromessi dall'aumento del numero dei disoccupati.
La storia del Brasile ci insegna che «La politica di `conciliazione' ha rimpicciolito molti leader e non è mai stata fatta per il bene del popolo e del paese, ma per la difesa di interessi minoritari, ha soltanto appianato divergenze personali e non risolto i problemi pratici e reali del popolo» 21. Questa lezione suona come un'allerta per il presidente Luiz Inácio Lula da Silva.


note:
1  J. H. Rodrigues, Conciliação e reforma no Brasil. Um desafio histórico-político, Rio de Janeiro, Editora Civilização Brasileira S.A, 1965, p. 102.
2  Ivi, p. 103.
3  Cfr. F. Oliveira, Entre São Bernardo e a avenida paulista?, «Folha de São Paulo», 29 de dezembro de 2002; P. Singer, Da dependência financeira à armadilha recessiva, «Teoria e Debate», n. 53, março 2003, p. 30-32; T. Santos, O governo Lula e a auto-estima, «Monitor Mercantil», 28 de março de 2003, p. 2.
4  Cfr. E. I. G. Andrade, Governo Lula e o Estado de bem-estar, «Teoria e Debate», n. 53, março 2003, pp. 21-25; C. Benjamin, Reforma ou contra-reforma?, «Caros Amigos», n. 71, fevereiro 2003, p. 13; M. L. F. Carneiro, Mentiras e verdades sobre a `reforma da previdência', Belo Horizonte, Fisco Forum Minas Gerais, março 2003.
5  P. R. Almeida, A política externa do governo do Presidente Luiz Inácio Lula da Silva - retrospecto histórico e avaliação programática, «Revista Brasileira de Política Internacional», Ano 45, n. 2, 2002, pp. 229-239.
6  Cfr. C. E. Carvalho, O que está em jogo na mudança do artigo 192, «Jornal dos Economistas», Corecon-RJ, fevereiro 2003, pp. 3-4; J. Machado, Hora da saudade e medo do futuro, «Teoria e Debate», n. 53, março 2003, pp. 40-43. a Alca, o Área de Libero commercio de las Américas, è un'alleanza promossa dagli Stati Uniti nel 1994, che vorrebbe creare un mercato unico dei paesi dell'America del Nord e del Sud, uniformandone i modelli economici secondo i principi liberisti (NdRM).
7  N. N. Yamauti, Herança perigosa, «Caros Amigos», n. 71, fevereiro 2003, p. 40.
8  Queste proiezioni si basano sulla cosiddetta Legge di Okun, che mette in relazione il tasso di disoccupazione e il tasso di utilizzo delle risorse. b L'Ipea, Istituto de Pesquisa Econômica Aplicada, è un ente pubblico, che produce studi e ricerche sullo sviluppo economico brasiliano, per sostenere con la sua elaborazione la politica economica nazionale (NdRM).
9  B. Appy, L. Coutinho e F. Sampaio, Correndo contra o relógio: condições de sustentabilidade cambial e fiscal da economia brasileira, em Leite e Velloso (orgs.) 2002, p. 202.
10  Ivi, p. 201.
11  R. Gonçalves, A Herança e a Ruptura, Rio de Janeiro, Ed. Garamond, 2003. c Pnad, o Pesquisa Nacional de Amostras por Domicilio, è un programma di ricerca campionaria, che viene svolto periodicamente, e riveste un ruolo importante nella documentazione sociale ed economica delle condizioni di vita del Brasile (NdRM).
12  J. C. Assis, A Quarta via, A promoção do pleno emprego como imperativo da cidadania ampliada, São Paulo, Ed. Textonovo, 2000.
13  B. Stallings e J. Weller, El empleo em América Latina, base fundamental de la política social, «Revista de la Cepal», n. 75, dezembro 2001, pp. 191-210.
14  Cfr.T. Mkandawire e V. Rodríguez, Globalization and Social Development after Copenhagen: Premises, Promises and Policies, «Occasional Paper», n. 10, United Nations Research Institute for Social Development, Genebra, junho 2000; A. Singh, Global Economic Trends and Social Development, «Occasional Paper», n. 9, United Nations Research Institute for Social Development, Genebra, junho 2000.
14  T. N. Silva Filho, Estimando o produto potencial brasileiro: uma abordagem de função de produção, «Trabalhos para Discussão», n. 17, Banco Central do Brasil, Brasília, abril 2002. d Gonçalves utilizza qui una metafora `navale' parlando di `rumo' (rotta, direzione di marcia) e `prumo' (piombino, generalmente detto dello scandaglio, ma in senso figurato `accortezza', `equilibrio') [NdT].
15  Cfr. P. Athukorala, Crisis and Recovery in Malaysia. The Role of Capital Controls, Cheltenham, United Kingdom, Edward Elgar, 2001; S. Damodaran, Capital Account Convertibility: Theoretical Issues and Policy Options, em Bello et al, 2000, pp. 159-176; R. Gonçalves, O Nó econômico, Rio de Janeiro, Editora Record, 2003; M. Khor, Why Capital Controls and International Debt Restructuring Mechanisms are Necessary to Prevent and Manage Crises, em Bello et al, 2000, pp. 140-158; Y. Yongding, China: the Case for Capital Controls, em Bello et al, 2000, pp. 177-187.
16  M. L. F. Carneiro, (org.), Auditoria da dívida externa: questão de soberania, Rio de Janeiro, Ed. Contraponto, 2003.
17  R. Gonçalves, A Herança e a Ruptura, cit.
18  D. Goldsbrough et al, Prolonged Use of Imf Loans, «Finance & Development», dezembro 2002, pp. 34-37.
19  J. P. A. Magalhães, Causas da inviabilização econômica da América portuguesa, Rio de Janeiro, Ed. Paz e Terra, 1996.
20  J. G. Silva et al, Para os críticos da Fome Zero, «Teoria e Debate», n. 51, julho 2002, pp. 17-21.
21  J. H. Rodrigues, Conciliação e reforma no brasil, cit., p. 102. Reinaldo Gonçalves è titolare della cattedra di Economia dell'Università federale di Rio de Janeiro; rgoncalves@alternex.com.br. La revisione finale di questo testo è avvenuta in data 10 aprile 2003. (Traduzione di Graziano Graziani)