Un tema di discussione

LE AMBIGUITÀ DELL'ONU
Antonio Gambino  

Uno degli aspetti più singolari del periodo tumultuoso che stiamo attraversando è il fenomeno che si può indicare come «la santificazione delle Nazioni Unite». Uomini diversi, e animati da progetti e ideologie diverse, si sono infatti trovati uniti, nelle ultime settimane, non solo nel tentativo di esaltare l'Onu e i compiti che dovrebbero spettarle, ma specialmente nell'esprimere il più profondo timore che la crisi irachena possa contribuire ad `indebolirla'. Ciò di cui tutte queste persone si sono mostrate preoccupate non è stato, cioè, il costante avvicinarsi di una guerra destinata a fare molte decine e forse alcune centinaia di migliaia di morti (tra la popolazione civile), a provocare un paio di milioni di nuovi profughi, ad accrescere, in tutta la regione coinvolta, il già altissimo tasso di mortalità infantile, infine ad avere ripercussioni politiche, psicologiche, e probabilmente anche ecologiche, invalutabili: visto che tutti questi fatti apparivano, ai loro occhi, come dei prezzi sicuramente accettabili al fine di raggiungere l'obiettivo di «liberare il mondo» dall'immenso pericolo rappresentato dalla eccezionale «arsenale di morte» in possesso del dittatore iracheno. Mentre i pensieri che le assillavano e le angosciavano erano piuttosto altri due: innanzi tutto che, se ad una guerra si voleva arrivare, essa doveva essere fatta «sotto l'egida» dell'Onu, vale a dire attraverso una decisione del suo Consiglio di sicurezza; e poi che, in una prospettiva più lunga, tutto l'insieme di sconvolgimenti fisici e di sofferenze umane a cui stiamo assistendo, possano in qualsiasi modo ostacolare, in futuro, la `missione' che, dalla fine della seconda guerra mondiale, alle Nazioni Unite è stata affidata.
Come spesso accade in situazioni di emergenza, in cui le frasi fatte si trasformano in slogan, e gli slogan acquistano il carattere di imperativi, anche in questa occasione la tesi secondo cui l'Onu doveva in tutti i casi, nel futuro immediato e meno immediato, essere `salvata' è diventata una parola d'ordine che tutti, o quasi, hanno accettato, e hanno seguitato, meccanicamente, a ripetere. Senza che ci si sia presa la briga di chiedersi se il ruolo di questa organizzazione, nei decenni passati, è stato davvero così fondamentale e positivo, e prima ancora se essa, per la sua natura, rappresenta un `soggetto' davvero encomiabile, e al di sopra di ogni sospetto.
Il germe originario della mastodontica organizzazione che è oggi ospitata dal Palazzo di Vetro di New York, e la cui nascita ufficiale avviene a San Francisco nell'autunno del 1945, va cercato, più che nella Dichiarazione delle Nazioni Unite, che una trentina di paesi firmano il primo gennaio del 1942, al fine di indicare la loro volontà di combattere insieme, fino in fondo, contro il nazismo, nell'idea - di cui Roosevelt comincia a parlare, subito dopo l'ingresso degli Stati Uniti nel conflitto, con i suoi collaboratori e con Churchill - di dar vita, ad una World Organization, diretta ad evitare che il prossimo dopoguerra potesse essere contrassegnato dalla stesse tensioni del periodo successivo alla pace di Versailles. Per raggiungere tale risultato, il presidente americano ritiene quindi necessaria una istituzione che, rispetto alla Società delle Nazioni, non solo abbia una struttura più solida e permanente, ma specialmente sia dotata di un organo decisionale capace, oltre che di discutere ed eventualmente di emettere condanne, di intervenire concretamente nelle diverse situazioni di crisi: che abbia cioè la forma, se non di un governo, almeno un effettivo `direttorio' mondiale, capace di porsi l'obiettivo non di decidere, secondo giustizia, delle eventuali controversie tra gli Stati, ma piuttosto di controllare la scena internazionale, e di assicurare, anche con l'uso della forza, il mantenimento, al suo interno, dell'ordine e della stabilità. Insomma di un `Consiglio per la sicurezza' (questo, più rispondente allo scopo, era il suo nome originario, trasformatosi poi, col passare del tempo, in `Consiglio di sicurezza'). Il cui nucleo centrale doveva essere costituito da un gruppo ristretto di grandi potenze - prima quattro e poi cinque, con l'aggiunta della Francia - in grado, anche attraverso il loro possesso di un diritto di veto, di agire come `poliziotti planetari'.
Il carattere nient'affatto idealistico, ma chiaramente ispirato alla più tradizionale realpolitik, di tale impostazione venne immediatamente denunciato da molti, a cominciare da uno stretto collaboratore dello stesso Roosevelt (e poi di Truman), come George Kennan: che già nel 1944 paragona l'Onu ad una rinnovata `Santa Alleanza'. Ed in seguito è stato infinite altre volte sottolineato: come dimostra la seguente analisi, fatta, alcuni decenni più tardi, da un altro studioso americano, Hans Morgenthau: «L'assemblea della Società delle Nazioni era un vero Parlamento internazionale, che poteva intervenire nelle questioni politiche da solo o insieme al Consiglio della Società. L'assemblea generale della Nazioni Unite, secondo gli articoli 10-14 della Carta, ha invece solamente il potere di dare indicazioni sulle materie politiche alla parti interessate o al Consiglio di sicurezza. In merito al mantenimento della pace e della sicurezza internazionale, essa può discutere, investigare o dare raccomandazioni, ma le è preclusa l'azione. Inoltre, persino queste modeste funzioni sono strettamente definite dall'articolo 12 della Carta, che proibisce all'Assemblea generale di emettere raccomandazioni su materie (che sono già) nell'agenda del Consiglio. Perciò la rivalità tra il Consiglio e l'Assemblea dotata di poteri decisionali, che era caratteristica della Società delle Nazioni, è stata sostituita dalla giurisdizione di un Consiglio investito del potere decisionale e di un'Assemblea dotata del semplice potere di dare indicazione generali». Per cui, a quarant'anni di distanza, Morgenthau riprende l'osservazione di Kennan, e conclude: «Il governo internazionale della Nazioni Unite è il governo internazionale del Consiglio di sicurezza. Esso appare un po' come una specie di Santa Alleanza dei nostri giorni. (Infatti), dopo aver stabilito il predominio del Consiglio di sicurezza, la Carta stabilisce il predominio delle grandi potenze all'interno del Consiglio di sicurezza».
Ciò che in tal modo si ottiene è insomma di fare dell'Onu il simbolo, o meglio l'incarnazione stessa, di una visione dichiaratamente verticistica ed elitaria - e quindi antidemocratica - dell'ordinamento internazionale. Una visione a tal punto radicata nella `forza delle cose' (vale a dire nella volontà dei grandi) che neppure le straordinarie trasformazioni - che vanno dalla decolonizzazione alla globalizzazione - avvenute nel corso dei quasi sei decenni successivi, sono in qualsiasi modo riuscite a scalfire. E questo per il semplice motivo che, posto che ogni modifica della sua struttura dovrebbe essere approvata dal Consiglio di sicurezza, e i membri permanenti di tale organo non hanno mai avuto la minima intenzione di rinunciare perfino alla più piccola parte del loro potere, ogni progetto di riforma è rimasto regolarmente bloccato. Col risultato che, in un mondo in cui tutto cambia, le Nazioni Unite seguitano a presentarsi come un `soggetto' destinato a rimanere, nei secoli, immutabile. Da cui la domanda: se esse andassero in frantumi, sarebbe davvero questo grande disastro?
Quanto si è fin qui detto riguarda la struttura originaria, e teoricamente eterna, dell'Onu. Se, dagli aspetti istituzionali spostiamo lo sguardo al modo in cui tale organismo ha, per quasi sei decenni, operato, possiamo constatare che il panorama rimane sostanzialmente identico.
Fino al 1991, le capacità operative delle Nazioni Unite sono state drasticamente ridotte dalla divisione del mondo in due blocchi, e quindi dalla pratica dei veti incrociati. Il che non esclude che i pochi tentativi fatti per dare a tale organizzazione un proprio profilo autonomo siano miseramente falliti. E qui il pensiero corre spontaneamente a Dag Hammarskjoeld, e alla sua speranza di inserire l'Onu nel processo di decolonizzazione (in quel momento al suo inizio), al fine di affidarle il compito di impedire, attraverso una forma di «neutralizzazione degli Stati di nuova indipendenza, che questi soggetti ancora incerti e precari fossero risucchiati nella logica della guerra fredda, e trascinati in un vortice di scontri armati e di massacri». Progetto che, dopo aver incontrato l'immediata e convergente ostilità degli Stati Uniti e dell'Urss, morì, insieme al suo ideatore, nelle boscaglie del Congo.
Da allora - era l'estate del 1961 - i segretari generali che si sono succeduti al Palazzo di Vetro hanno accuratamente evitato di porsi in rotta di collisione, prima con le due superpotenze, e poi, dall'inizio degli anni '90, con gli Stati Uniti. Con la solo parziale eccezione dell'egiziano Boutros Ghali: il quale, appunto per aver mostrato una modesta volontà di autonomia, è stato rapidamente e bruscamente silurato dell'America (non di Bush ma di Clinton).
La triste vicenda di una serie di segretari generali costantemente oscillanti tra l'impotenza e l'asservimento, è d'altra parte indicativa dell'orientamento di fondo delle Nazioni Unite, anche nei settori non direttamente collegati con l'attività del Consiglio di sicurezza: come, ad esempio, quello del monitoraggio delle violazioni, da parte dei singoli paesi, dei diritti umani. Un compito a cui dovrebbero sovraintendere due appositi organismi (un Consiglio e una Commissione), ma che, anche all'occhio più disattento, evidenzia una storia, davvero lacrimosa, di compromessi e di accordi sotto banco, in cui l'unica costante è il continuo ricorso alla pratica dei due pesi e due misure: vale a dire di una totale disattenzione per le azioni dei `grandi' e dei loro protetti, e di una puntigliosa fiscalità nei confronti dei piccoli e degli emarginati.
Finite le tensioni legate alla guerra fredda, nel comportamento delle Nazioni Unite sono venute, insomma, sempre più alla luce le pratiche quotidiane di un organismo dominato unicamente dalla logica del potere. Col risultato che, invece di presentarsi come una espressione della coscienza etico-giudidica dell'umanità, esse hanno acquistato il carattere di strumento politico nelle mani dei più forti: e quindi, negli ultimi anni, innanzi tutto degli Stati Uniti. Pronte cioè ad agire quando Washington lo chiedeva, ma a rimanere totalmente immobili quando non lo desiderava. Come hanno dimostrato sia la netta contrapposizione tra le Risoluzioni di cui viene imposta l'immediata applicazione e le altre (in primo luogo quelle riguardanti il conflitto israelo-palestinese) che, pur approvate, rimangono regolarmente lettera morta; sia, ed in modo non meno eclatante, il loro totale assenteismo al momento della grande strage, nel 1995, in Ruanda: che, protrattasi per molti anni, ha alla fine lasciato sul terreno non meno di mezzo milione, e forse oltre un milione di morti.
Tutto questo, infine, è stato ingigantito dalla crisi irachena. Prima con i ripetuti ultimatum che la principale collaboratrice del presidente Bush, la signora Condoleeza Rice, ha inviato al segretario generale dell'Organizzazione e agli esperti da lui nominati; poi con la vergognosa e pubblica operazione americana di acquisto dei voti nel Consiglio di sicurezza (pudicamente definita «diplomazia del dollaro»); infine con la decisione del governo di Washington di declassare l'Onu al ruolo di uno strumento `usa e getta': da utilizzare se pronta ad asservirsi, e da buttare nella spazzatura se minimamente decisa a resistere. .
Se, quindi, la parole iniziali della Carta dell'Onu («Noi, popoli delle Nazioni Unite») sembravano averci indicato e promesso, sessanta anni fa, la nascita di una istituzione rappresentativa di tutti i paesi e di tutti i cittadini del nostro pianeta, al cui interno le differenze di potenza non avrebbero tuttavia cancellato il criterio di una pari dignità, oggi è necessario riconoscere che esse si presentano ormai solo come l'espressione di una grande e duratura menzogna. Qualunque cosa avvenga nelle prossime settimane, qualunque siano i risultati e le conseguenze dello scontro nel Golfo, l'Onu, questa Onu, è quindi, a tutti gli effetti, morta. Il che, naturalmente, non vuol dire che sarà prontamente sepolta: perché, al contrario, non è escluso che gli americani pensino che, in alcune circostanze, essa potrebbe (sempre in versione `usa e getta') riuscire ancora utile. E perché anche tutti i benpensanti italiani ed europei, di destra e di centro-sinistra, sopraffatti da una sorta di horror vacui, faranno probabilmente di tutto per mantenerla in vita: come una sorta di dead man walking, di cadavere deambulante. Mentre il vero obiettivo che ci si dovrebbe porre - invece di tentare di ricompattare ciò che è andato chiaramente in frantumi, e che in tutti i casi ha perduto ogni autorità e credibilità - è di partire dalla forza che ha dimostrato il movimento di opposizione alla guerra voluta dagli Stati Uniti, per incanalarla verso la - faticosa - costruzione di qualcosa di diverso: cioè di effettivamente universale.
Per il momento, tuttavia, l'Onu esiste. Ed è necessario riconoscere che molti di coloro che, nello scorse settimane, hanno sostenuto la tesi della sua `centralità' lo hanno fatto con le migliori intenzioni: nel senso che hanno pensato che dirsi favorevoli ad un intervento armato in Iraq, ma solo con l'approvazione del Consiglio di sicurezza, era probabilmente il modo più efficace di mettere in imbarazzo Bush e i suoi consiglieri. E quindi, forse, perfino di evitare la guerra.
Anche prendendo per buona questa loro motivazione, non è però possibile ignorare che, in tal modo, hanno commesso un grave errore. La frase costantemente usata da coloro che difendevano questa impostazione era, infatti, che un intervento armato doveva essere considerato ammissibile (o addirittura, secondo alcuni, obbligatorio), se semplicemente aveva ricevuto il voto favorevole del Consiglio di sicurezza. Il punto, però, è che le cose non si presentano esattamente in questi termini. E qui bisogna dare atto alla diplomazia vaticana di essere stata l'unica ha aver chiaramente sottolineato tale aspetto.
Il Consiglio di sicurezza, infatti, non può agire come vuole, decidere ciò che, di volta in volta, gli sembra più opportuno. Può agire solo nell'ambito della legge che lo ha istituito, che è la Carta delle Nazioni Unite. Da cui discende che se autorizzasse azioni che superano i limiti indicati in tale testo, esso si comporterebbe in modo illegale. E che, di conseguenza, coloro che queste ultime settimane hanno ripetuto (e sono stati molti, anche ai livelli di responsabilità più elevati) che a rendere legittimo un intervento armato sarebbe stato sufficiente un `mandato' del Consiglio di sicurezza, senza immediatamente aggiungere che esso avrebbe dovuto essere rispettoso delle norme della Carta della Nazioni Unite, hanno, nel migliore dei casi commesso una leggerezza, e nel peggiore dei casi detto una falsità Se, chiarito questo punto, prendiamo in mano la Carta delle Nazioni Unite, vediamo che essa si occupa di azioni armate nel suo Capitolo VII, e che, al di fuori di una situazione di legittima difesa (Art. 51), le consente solo nel caso che esse «siano necessarie per mantenere o ristabilire la pace e la sicurezza internazionale» (Art. 42). Per cui la loro legittimità è direttamente legata alla presenza di una violazione già in atto («ristabilire») o di una minaccia immediata («mantenere») ad uno di questi due beni.
Nel caso dell'Iraq, per agire in accordo con tale testo, ciò che si sarebbe dovuto provare in modo convincente (e non in base a pure congetture e supposizioni `ad personam') era quindi che simile condizione esisteva: cioè non semplicemente che il governo di Baghdad aveva determinate armi, fornite di un determinato potere di distruzione, ma che esse, a causa di una serie di circostanze oggettive, costituivano una minaccia immediata alla pace e alla sicurezza internazionale. Ma tale prova nessuno si è impegnato a darla: e, come dicono i francesi, pour cause, non senza un motivo. Vale a dire perché era difficile affermare che i pochi, e per di più supposti, ordigni di distruzione di massa iracheni configuravano concretamente una simile minaccia, mentre una quantità dieci o cento volte maggiore di queste stesse armi nelle mani di altri paesi, perfino della stessa regione (da Israele all'India, dal Pakistan a - perché no? - la Corea del Nord) non contribuiscono a produrre la stessa situazione.
La decisione degli Stati Uniti di attaccare da soli, senza richiedere l'approvazione di una apposita risoluzione, ha quindi liberato il Consiglio di sicurezza da una situazione di grave imbarazzo. Perché altrimenti esso, cedendo alla pressioni di Washington, avrebbe potuto diventare corresponsabile di una chiara illegalità.
E, a proposito di corresponsabilità ve ne è una che, non per un motivo di puntiglio, ma perché, in politica come in ogni altro settore dell'attività umana, la realtà di oggi, e quindi di domani, è figlia di quella di ieri, i paesi europei si sono assunti, e che non si può fare a meno di ricordare.
Era, infatti, la fine di aprile del 1999 quando, nel pieno dei bombardamenti sulla Serbia, i governi dei paesi atlantici furono convocati a Washington, per celebrare il cinquantesimo anniversario della Nato e anche per approvare il documento che enucleava una sua nuova «concezione strategica». I cui capisaldi fondamentali erano due. Il primo dei quali era che, trovandosi ormai a fronteggiare sfide che non erano più quelle degli anni `40 e `50, essa doveva essere pronta ad operare anche al di fuori delle regioni di sua originaria competenza: insomma a trasformarsi in uno strumento di intervento globale. Mentre il secondo - e più decisivo - era che essa doveva ormai considerarsi come un organismo del tutto indipendente. Un concetto che il sottosegretario di Stato americano dell'epoca, Strobe Talbott, espresse con queste parole: «Noi non suggeriamo che la Nato agisca in splendido isolamento dalle Nazioni Unite o dall'Osce, o con un atteggiamento arrogante di sfida nei loro confronti… Al tempo stesso, però, noi dobbiamo stare attenti a non subordinare la Nato a qualsiasi altro organismo internazionale… Noi tenteremo di operare in concerto con le altre organizzazioni, e nel rispetto dei loro principi e propositi. Ma l'Alleanza deve riservarsi il diritto e la libertà di agire quando i suoi membri… lo giudicano necessario».
È quindi in quel momento che, attraverso la trasformazione della Nato in un organo assolutamente autoreferenziale, e la conseguente riduzione dell'Onu al ruolo di semplice `organizzazione internazionale' (al pari dell'Osce), prende forma quel suo accantonamento e svuotamento che oggi ci viene riproposto in tutta la sua portata. O, in termini più concreti, è allora che nasce, di fatto, l'Impero americano. E non è irrilevante ricordare che tutto questo avviene con il consenso dei governi europei occidentali: anche di quelli, a parole, di sinistra.
Il fatto che molti di quegli stessi uomini che, quattro anni fa, hanno dimostrato una simile acquiescenza (che in alcuni casi ha assunto l'aspetto del più genuino, e sconsiderato, entusiasmo) abbiano, nel frattempo, mutato opinione, non ha ormai, praticamente, alcuna rilevanza: perché, a tutti gli effetti, i giochi sono fatti. Al massimo, quindi, può servire solo a farci riflettere - a noi tutti europei - sulla debolezza della classe politica che attualmente ci governa.