Dossier Palestina

UNO STATO NASCENTE
Azmi Shuaibi*  

La mia impressione è che spesso, quando si valuta l’operato dell’Autorità nazionale palestinese (Anp), ci si astrae dal contesto in cui questa è nata e sviluppata. Non si considerano cioè i vincoli, i limiti e le circostanze molto particolari in cui essa si è formata e trovata ad agire… Sicuramente il contesto generale all’interno della quale si è andata formando l’Anp è stato segnato dalla situazione dell’Olp alla fine degli anni ottanta, inizio anni novanta, quando le istituzioni e le organizzazioni politiche palestinesi si trovavano disperse nei vari paesi arabi, comunque lontane dalla Palestina. Questa è stata la condizione in cui l’Olp ha vissuto per molti anni, a partire dal 1982, anno della sua uscita da Beirut in seguito all’invasione israeliana del Libano. Altri elementi determinanti del contesto in cui l’Anp ha preso forma sono stati la personalità dei dirigenti politici storici sopravvissuti ai lunghi anni del conflitto e dell’esilio e la decisione, presa alla fine degli anni ottanta, in seguito all’esplosione della prima Intifada, di scegliere la strada del negoziato politico. Nel 1988, infatti, il Consiglio nazionale palestinese si dichiarò a favore della ricerca di una soluzione politica del conflitto israelo-palestinese, decisione che si è tradotta, dopo la guerra del Golfo, nella scelta dell’Olp di partecipare a quel processo politico che nel 1991 è sfociato nella conferenza di Madrid convocata sulla base del principio «terra in cambio della pace» e delle due risoluzioni del Consiglio di sicurezza dell’Onu numero 242 e 338. La decisione di inserirsi nel processo negoziale ha determinato una divisione all’interno dell’Olp fra chi era a favore e chi invece si opponeva al principio delle trattative. Vicino a Yasser Arafat, nelle posizioni chiave, sono rimaste le personalità politiche che avevano accettato il principio della soluzione politica. La fase dei negoziati è stata così caratterizzata dalla progressiva diminuzione del ruolo e del peso delle istanze dirigenti collettive dell’Olp (Consiglio nazionale e Consiglio centrale palestinesi) e dalla progressiva centralizzazione del processo decisionale nelle mani di Arafat e, in alcune fasi (come quella dei negoziati segreti di Oslo), di alcuni leader a lui vicini. A poco a poco, Arafat è divenuto il protagonista principale del processo politico in corso. L’Olp in quegli anni era quindi una struttura debole, all’interno della quale Arafat era la personalità preminente e centrale.
Con quali conseguenze?
Non è possibile ignorare il fatto che l’Anp è stata creata per decisione dell’Olp. Alla fine del 1993 il Consiglio nazionale palestinese decise di demandare a Yasser Arafat e al Comitato esecutivo dell’Olp la formazione di un’istanza politica con il compito di prendere in consegna quei territori palestinesi dai quali, in seguito agli accordi di Oslo, si sarebbe ritirato l’esercito israeliano e di assumere i poteri che sarebbero stati trasferiti dalle autorità di occupazione. In questa prima fase non era ben chiaro se si trattasse della nascita di una nuova entità politica o se, semplicemente, si assistesse a un mutamento, una trasformazione, sempre però nel quadro dell’Olp. Ciò che era chiaro è che gli accordi di Oslo costituivano il testo di riferimento della neo-costituita Anp, ne stabilivano la futura elezione così come prevedevano che essa fosse costituita da un’istanza con una funzione esecutiva e da un’altra, allargata, che avrebbe svolto una funzione di controllo dell’esecutivo. Indipendentemente dai compiti che l’Olp aveva delegato all’Anp, la natura e i poteri di quest’ultima sono quindi rimasti vincolati al testo degli accordi.
Quali effetti sono derivati al processo di transizione da questo vincolo?
Il trasferimento dei poteri gestiti precedentemente da Israele, la potenza occupante, alla Anp è avvenuto in alcuni casi in modo abbastanza semplice. Ma rispetto ad altri poteri, quali quelli relativi alla gestione del territorio, a quelli economici (in particolare il commercio estero, importazioni ed esportazioni) e allo sfruttamento e alla gestione delle risorse naturali (acqua, terra) – che avrebbero dovuto essere oggetto di specifici negoziati – il governo israeliano è intervenuto pesantemente, aggiudicandosi larghi spazi di controllo e la possibilità di esercitare il diritto di veto. È probabile che all’inizio la leadership palestinese non abbia dato eccessiva importanza a queste pesanti limitazioni. Era convinzione diffusa, a quel tempo, che si sarebbe trattato di un periodo provvisorio, al termine del quale tutti i poteri sarebbero passati dalle autorità di occupazione alla Anp. Ma sempre di più, in particolare dopo la morte di Rabin, è divenuto chiaro che gli israeliani intendevano rinviare l’applicazione degli accordi. È accaduto così che le misure che avrebbero dovuto essere provvisorie sono diventate permanenti, che da allora regolano in modo stabile la relazione fra le due parti, israeliana e palestinese. Questo dato ha influenzato il metodo di lavoro dei leader dell’Anp, i quali all’inizio erano pronti a combattere per strappare concessioni agli israeliani su ognuno degli specifici settori di attività della Anp, ma successivamente, persa la fiducia che un accordo, per quanto buono, sarebbe mai stato onorato dagli israeliani, si sono adattati ai limiti e alle costrizioni imposti dalla situazione. Molti sono stati quindi i punti rispetto ai quali, dal 1994 fino a oggi, non è stato raggiunto uno specifico accordo. Alcuni di questi avevano una rilevante importanza, quale ad esempio la questione del lavoro palestinese all’interno di Israele o il diritto alla libertà di movimento fra la Cisgiordania e Gaza, che pure era stata di principio garantita negli accordi di Oslo.
In quale misura questa ‘rassegnazione’ all’inadempienza israeliana degli accordi di Oslo ha in concreto influenzato l’azione dell’Anp?
In questo quadro il primo limite con il quale l’Anp si è scontrata è stato quello della separazione fisica fra Cisgiordania e Gaza. Fatto che ha portato allo sdoppiamento di tutte le istituzioni palestinesi. Ogni ministero ha dovuto sdoppiarsi e persino il Consiglio legislativo palestinese ha dovuto arrendersi al fatto di avere due sedi, una a Ramallah e la seconda a Gaza. Naturalmente questo sdoppiamento ha creato incredibili problemi sia nel processo decisionale che nelle attività di amministrazione quotidiana.
Il secondo importante vincolo per l’Anp è stato quello derivante dalla necessità di dare una collocazione e una fonte di sostentamento a migliaia di militanti palestinesi che per anni e anni avevano operato esclusivamente nelle istituzioni militari o civili dell’Olp, o erano stati liberati dopo lunghe detenzioni nelle carceri israeliane. Anche a causa delle enormi pressioni esercitate dalla base dell’Olp, la soluzione adottata è stata quella di assorbire questi militanti nelle istituzioni della neonata Anp. Una decisione non ponderata, attuata senza precisi criteri e discriminanti, che ha dato come risultato il fatto che nei ministeri e nelle diverse istituzioni palestinesi, spesso in posizione dirigente, si sono trovate a operare persone che non avevano alcuna esperienza professionale e che hanno dovuto confrontarsi senza nessuna preparazione con i problemi della gestione e dell’amministrazione. Questo ha rappresentato una zavorra che ha impedito lo sviluppo delle istituzioni palestinesi e ne ha limitato l’efficienza in un contesto reso già abbastanza difficile dal fatto che le autorità di occupazione non avevano trasferito all’Anp istituzioni funzionanti, bensì poteri in determinati settori o sfere di attività. L’Anp si è trovata quindi di fronte al problema di dover creare da zero tutte le istituzioni necessarie per gestire i poteri ad essa trasferiti, di creare ex novo un apparato statale. Un compito gigantesco per il quale la maggioranza dei funzionari non era preparata. Inoltre, i salari che l’Anp poteva permettersi di pagare ai funzionari erano estremamente bassi. Ne è derivata una progressiva migrazione di quadri con specifiche, e spesso rare, qualifiche professionali, dal settore pubblico verso quello privato, le Ong o le organizzazioni internazionali che operavano a Gerusalemme, in Cisgiordania o a Gaza.
Il terzo problema è stato quello della proliferazione delle istituzioni palestinesi: un numero sproporzionato di ministeri – spesso con sovrapposizione di competenze – che ha ulteriormente complicato il processo decisionale e limitato l’efficienza dell’apparato statale.
La quarta questione rilevante che l’Anp ha dovuto affrontare è quella del quadro legislativo e normativo. In Palestina esiste un problema storico. Nel 1948, alla fine del mandato britannico – durante il quale nel corpus delle leggi ereditate dall’impero ottomano erano state introdotte rilevanti modifiche (in particolare le leggi di emergenza) – la Palestina è stata divisa in zone: in Cisgiordania sono state introdotte alcune leggi giordane, mentre a Gaza la legislazione è stata sviluppata dal Consiglio legislativo in sintonia con le leggi egiziane. Dopo l’occupazione del 1967, gli israeliani hanno formalizzato questa divisione senza tentare in alcun modo di unificare la legislazione in vigore, che è stata poi appesantita e modificata da centinaia di ordinanze militari, spesso diverse a seconda che venissero emanate in Cisgiordania o a Gaza. All’Anp sono stati quindi trasferiti due territori (Cisgiordania e Gaza) con leggi diverse. Quanto al sistema giudiziario, dopo il 1967 molte delle competenze della magistratura civile (quali quelle relative alla proprietà della terra o alle costruzioni) sono state trasferite ai tribunali militari israeliani. L’Anp si è trovata quindi con una magistratura divisa ed estremamente indebolita.
Fino a quando sono durate le incertezze istituzionali dovute a questa transizione?
Tutti questi problemi sono stati affrontati solo a partire dal 1996, dopo le elezioni del Consiglio legislativo palestinese. Nei due anni precedenti, la mancanza degli strumenti per affrontarli ha generato una situazione di grande confusione per l’inesistenza di leggi e di norme chiare. Nel 1996 si è avviato il compito di dare ai territori palestinesi una legislazione unica. Un’impresa complessa, che richiederebbe molto tempo, perché non si tratta di modificare delle leggi, quanto di creare ex novo un corpus legislativo palestinese. Compito complicato dal fatto che il governo israeliano ha posto come condizione che il Consiglio legislativo palestinese non possa emanare leggi in qualche modo in contrasto con il testo degli accordi.
La difficoltà nel costruire strutture istituzionali stabili ha influenzato il governo dell’economia da parte dell’Anp?
In assenza di unità e continuità territoriale e di forti istituzioni centrali, l’Anp ha dovuto affrontare il compito della pianificazione e della programmazione in condizioni particolarmente sfavorevoli. A questo proposito un altro importante limite è stato posto dai paesi donatori, i quali spesso hanno vincolato i loro contributi all’esecuzione di progetti che non erano o non avrebbero dovuto figurare fra le priorità palestinesi, imponendo modalità di assistenza tecnica che non sempre corrispondevano ai bisogni del paese. In una situazione in cui l’Autorità palestinese disponeva in misura molto limitata di risorse proprie, l’unica programmazione è stata quella di breve periodo, la sola in grado di adeguarsi ai tempi e alle modalità di versamento dei contributi dei paesi donatori. Solo nel 1998-1999 si è iniziato a programmare sul lungo periodo. Ma ormai, all’interno dell’Autorità si erano creati centri di poteri e di influenza, con relazioni privilegiate con i paesi donatori e proprie modalità operative, i quali avevano interesse a ‘piegare’ la programmazione dello Stato alle loro priorità. A partire dal 1999 la situazione politica e le condizioni di sicurezza hanno iniziato a peggiorare. E rispetto alla realizzazione di alcuni grandi progetti – quali quello del porto o dell’aeroporto di Gaza, quello delle zone industriali palestinesi o quelli relativi alla produzione di cemento o altri ad alto contenuto tecnologico – il governo israeliano è intervenuto pesantemente, facendo tutto quanto in suo potere per ostacolarne o rimandarne la realizzazione. Cruciale a questo proposito è stato il controllo esercitato dagli israeliani sulla terra, la maggior parte della terra della Cisgiordania e di Gaza: l’Anp non ha mai controllato più del 22% dei territori occupati nel 1967.
L’Anp è stata tuttavia in grado di assorbire più di 150.000 persone nel settore pubblico. Certo, questa scelta può essere criticata e le modalità della sua applicazione anche. Rimane però il fatto che il settore pubblico è stato in grado di rispondere al problema della disoccupazione di decine di migliaia di persone e di garantire un reddito seppur minimale a decine di migliaia di famiglie. Sempre sul piano dello sviluppo economico del paese, l’Anp ha inoltre aperto prospettive di sviluppo al settore produttivo privato, il quale, seppur nato all’ombra del sistema economico israeliano, ha potuto crescere successivamente in modo più autonomo.
Tutto questo, in quale quadro politico interno?
Non possiamo ignorare che molte delle forze politiche contrarie ai negoziati e agli accordi, hanno attivamente contrastato l’attività di governo dell’Anp. In primo luogo boicottando le elezioni del 1996 e successivamente praticando l’ostruzionismo nei confronti dell’Anp. Solo alla fine del 1998, e durante il 1999, queste posizioni hanno incominciato a modificarsi. Ma molti danni erano già stati fatti.
In quanto membro del Primo Consiglio dei ministri palestinesi e successivamente di membro eletto del Consiglio legislativo palestinese e della sua commissione finanziaria, Lei ha potuto osservare dall’interno lo sviluppo delle istituzioni legislative ed esecutive palestinesi. Quali sono i successi e gli insuccessi più rilevanti dell’Anp?
Per valutare i successi e i fallimenti dell’Anp, sarebbe necessario stabilire cosa ci si doveva e poteva aspettare dall’Anp. A questo proposito bisogna riconoscere che, all’inizio, né le istanze dirigenti dell’Olp né le leadership delle sue componenti politiche avevano una visione precisa e dettagliata dei compiti dell’Anp. I negoziatori palestinesi, come è stato poi riconosciuto dalle principali personalità che hanno condotto le trattative, quali Abu Mazen, Abu Ala’, Yasser Abed Rabbu, Sleiman al-Najjab, ritenevano che il periodo transitorio sarebbe durato meno dei cinque anni specificati nel testo dell’accordo di Oslo. Shimon Peres era solito proclamare la sua convinzione che sarebbe stato possibile concludere il periodo transitorio in meno di tre anni. L’Anp era quindi vista come un’istituzione provvisoria, un passaggio verso lo Stato e non come un’entità permanente. I compiti che si pensava l’Anp avrebbe dovuto svolgere erano quelli, limitati, di una fase transitoria, riassumibili nell’assunzione dei poteri trasferiti dalle autorità di occupazione e nel completamento dei negoziati. Anche le attese della popolazione e delle diverse forze politiche erano molto diverse. C’era chi si aspettava dall’Autorità la creazione di un apparato statale e chi riteneva che fosse un’entità collaborazionista da ostacolare in ogni modo. Solo dopo le elezioni del 1996 si è iniziato a far chiarezza sui suoi compiti. Sono apparsi allora più chiari i principi sui quali l’Anp doveva basare il suo operato: separazione fra il potere esecutivo, quello legislativo e quello giudiziario, sovranità della legge ecc. Il Consiglio dei ministri si è trovato a dover presentare al Consiglio legislativo un programma di governo. All’inizio esso è stato un programma elaborato mettendo insieme i piani definiti a livello di ogni singolo ministero, senza una visione unitaria… Il modo di operare dell’Anp era poi fortemente influenzato dalle procedure in vigore nell’Olp. Le decisioni venivano prese secondo il metodo della ricerca del consenso piuttosto che secondo una formula di compromesso fra le varie posizioni. Un metodo decisamente contrario al principio dell’efficacia e dell’efficienza.
Se si prescinde da queste considerazioni generali, rimane il fatto che la valutazione dell’operato dell’Anp dipende largamente dalla prospettiva con cui l’Anp viene considerata e dalle aspettative di chi compie la valutazione. È evidente che la valutazione di chi nell’Anp vedeva esclusivamente un apparato per la gestione e l’amministrazione degli affari correnti e l’erogazione di servizi alla popolazione conterrà sicuramente molti giudizi positivi. Nel settore dell’istruzione pubblica, per esempio, sono state costruite molte scuole, è stato garantito il diritto allo studio dei ragazzi fino all’età di 14 anni, si è iniziato a elaborare i curricula scolastici palestinesi…Nel settore della sanità sono stati costruiti ospedali e ambulatori e garantiti i servizi medici essenziali almeno ai settori più deboli della popolazione.
Sul piano della costruzione di un sistema democratico, quale bilancio si può trarre?
Molti sono stati i risultati positivi. Il Consiglio legislativo è stato eletto e ha iniziato il processo di unificazione e di ‘palestinizzazione’ della legislazione in vigore. Molte sono state le leggi approvate, alcune di queste fondamentali, quali la legge finanziaria, la legge sugli investimenti, il codice del lavoro e la legge sulle associazioni e le organizzazioni non governative, che sancisce il principio della libertà di associazione e garantisce l’autonomia delle Ong dall’esecutivo. Infine, esiste ormai un consenso generalizzato sulla natura del sistema politico da costruire, un sistema democratico parlamentare pluralista, all’interno del quale sia garantita la libertà di espressione, la libertà di stampa e la libertà di svolgere attività politica e di costituire partiti politici. In effetti, anche nelle fasi durante le quali altissimo era il livello del conflitto con l’Islam politico, Hamas e il Jihad islamico hanno potuto continuare a operare come formazioni politiche. E così pure per i diversi organi di stampa e le televisioni private espressione di posizioni e tendenze politiche diverse, un fenomeno assente nella maggior parte degli Stati arabi.
Certo, il lavoro del Consiglio legislativo rimane incompleto e la possibilità di applicare alcune leggi viene limitata dal fatto che tuttora mancano leggi e norme di attuazione di quelle già emanate. Prendiamo ad esempio il codice del lavoro, sicuramente una delle leggi più avanzate a livello arabo: la sua applicazione dipende dal fatto che vengano approvate una legge sulla previdenza sociale e le norme per il finanziamento delle casse di previdenza.
Fin qui i successi. Quali invece, secondo te, gli insuccessi, i vuoti, i problemi irrisolti?
Al primo posto metterei il fatto che il processo di formazione delle istituzioni palestinesi è ancora molto arretrato. Non è stato definito con precisione il quadro normativo all’interno del quale le istituzioni dell’Anp devono operare; non sono stati definiti con precisione i compiti, le responsabilità e i poteri di ognuna di queste istituzioni. La pianificazione dell’utilizzo delle risorse rimane minimale, un fatto che porta a una estrema confusione a livello dell’amministrazione finanziaria e apre la strada alla corruzione. A questo proposito, le posizioni adottate dal presidente dell’Anp non hanno facilitato le cose, al contrario. La linea adottata dalla presidenza è sempre stata in questi anni quella di subordinare tutte le scelte di politica interna a una scala di priorità determinata dall’evolversi del conflitto con il governo israeliano. Prendiamo ad esempio la questione del bilancio dello Stato. Il Consiglio legislativo ha condotto una grande battaglia perché il bilancio dello Stato fosse pubblico, rigoroso, chiaro e trasparente. Diversa è stata invece la posizione della presidenza, per la quale la mancanza di chiarezza e di trasparenza del bilancio significava la possibilità di utilizzare dei fondi per rispondere ai bisogni determinati dall’evolversi del conflitto con il governo israeliano, svincolandosi in qualche modo dal controllo dei paesi donatori, e dalle interferenze israeliane. Il fatto poi che questo conflitto si prolungasse senza prospettive di soluzione ha spesso distolto l’attenzione dallo sviluppo delle istituzioni palestinesi. E ha rallentato il processo di riforma della struttura dello Stato.
Un ostacolo al completamento del processo democratico è stato infine il rinvio sine die da parte della presidenza, delle elezioni amministrative, col pretesto che molti dei villaggi in cui le elezioni avrebbero dovuto svolgersi continuavano a essere sotto occupazione. Si è quindi optato per il sistema delle nomine di sindaci e consigli comunali impedendo così ai cittadini di esercitare un diritto fondamentale.
Tuttavia il problema maggiore rimane a mio avviso il fatto che l’Anp non si sia dedicata con perseveranza ed energia alla costruzione di una magistratura forte, autonoma e imparziale, per mancanza di volontà politica e per il prevalere delle posizioni di individui e istituzioni che vedevano nella creazione di una magistratura forte e indipendente una minaccia per privilegi illegittimamente acquisiti.
Nel Consiglio legislativo palestinese sono state condotte alcune battaglie estremamente rilevanti per il futuro dello Stato palestinese, e fra queste soprattutto il progetto di dotare l’entità palestinese di una Costituzione. Perché finora la Costituzione non è stata approvata?
Il progetto di una Costituzione o legge fondamentale è stato il primo progetto al quale ha lavorato il Consiglio legislativo dopo le elezioni, a partire dal mese di marzo del 1996. Ho partecipato ai lavori della commissione per l’elaborazione di un progetto di Costituzione insieme ad alcuni fra i più noti e attivi membri del Consiglio legislativo. E grazie agli sforzi fatti, il progetto di Costituzione infine elaborato è sicuramente uno dei migliori nel mondo arabo e include tutti gli elementi per garantire la nascita di un sistema democratico in Palestina.
Durante il processo di elaborazione della Costituzione si sono presentati due problemi. Il primo, quello della separazione dei poteri e della assegnazione di competenze specifiche all’esecutivo, al legislativo e alla magistratura. Su questo primo punto si è aperto un conflitto con la presidenza, in quanto il progetto presentato prevedeva che alcuni dei poteri oggi gestiti dal presidente venissero assegnati ad altre istituzioni.
Un secondo conflitto con la presidenza si è avuto in relazione ad alcuni articoli relativi alla delega dei poteri presidenziali in via provvisoria (in caso di assenza del presidente) o permanente (in caso, ad esempio, di sua incapacità di svolgere i suoi compiti), o rispetto alle procedure con cui avrebbe dovuto essere gestita la successione. Tutti questi articoli sono stati fortemente contrastati dal presidente che si è opposto all’emanazione della Costituzione rifiutandosi di firmarla. Il Consiglio legislativo è stato in grado di esercitare pressioni e di entrare in conflitto con molti dei centri di potere dell’Anp, ma non è stato in grado di aprire un conflitto esplicito con la presidenza. Questo è accaduto per diverse ragioni, prima di tutte il fatto che il presidente ha la maggioranza automatica all’interno del consiglio legislativo. Una situazione di fatto che dipende dalle circostanze in cui si sono svolte le elezioni, dal modo con cui le liste sono state formate, dal fatto che le forze che si opponevano agli accordi di Oslo hanno boicottato le elezioni. In secondo luogo, l’acutizzarsi del conflitto con le forze di occupazione ha creato una situazione in cui il conflitto fra le diverse istituzioni dell’Anp era improponibile.
Il ruolo del Consiglio legislativo sembra essersi ridotto col tempo. Quali sono, a Suo avviso, le ragioni?
La prima ragione che ha portato alla progressiva riduzione del ruolo del Consiglio legislativo è sicuramente il fatto che il mandato di questo Consiglio si è prolungato al di là dei tempi massimi. In poche parole perché non si sono tenute le elezioni. Le elezioni del 1996 si sono svolte sulla base di una legge elettorale strettamente legata al periodo transitorio, al periodo previsto dagli Accordi di Oslo prima dell’inizio dei negoziati sullo stato finale dei territori palestinesi. La motivazione presentata dall’Anp per giustificare il rinvio delle elezioni è che non è possibile indire le elezioni senza un nuovo accordo. Inoltre, rimane irrisolto il problema delle elezioni a Gerusalemme. A mio avviso, tuttavia, l’Anp dovrebbe in ogni caso tentare di indire nuove elezioni e su queste aprire uno scontro con il governo israeliano, in modo che si chiariscano le responsabilità e si sappia con precisione chi è la parte contraria a nuove elezioni.
(Intervista condotta e tradotta dall’araboda Piera Redaelli)

note: * Azmi Shuaibi, già ministro per la Gioventù e lo Sport, è dal 1996 membro eletto del Consiglio legislativo palestinese (Clp) e membro della commissione Finanze dello stesso. Questa intervista è stata realizzata a Ramallah, il 19 marzo 2002, prima dell’invasione dei Territori da parte dell’esercito israeliano e della conseguente devastazione delle strutture materiali e istituzionali prodotte dall’azione dell’Anp.