Federalismo conflittuale

LA REPUBBLICA DEI GOVERNATORI
Claudio De Fiores  

1.Il processo di costruzione della nuova autonomia statutaria delle Regioni stenta a prendere forma. A parte il Veneto, dove il `governatore' Giacarlo Galan ha presentato il suo progetto di statuto, in quasi tutte le altre Regioni il confronto politico e istituzionale è ancora oggi a un punto morto. Lo conferma lo stesso rapporto della Conferenza delle Regioni, dal quale risulta che le Commissioni per la riforma dello Statuto, insediate nelle Regioni tra il giugno 2000 (Toscana) e il gennaio 2001 (Calabria) in undici consigli regionali, non hanno presentato (salvo il `famigerato' caso del Veneto) alcuna bozza di statuto e che negli altri quattro casi (Umbria, Lazio, Piemonte e Emilia-Romagna) non è stata fino a oggi istituita nemmeno una commissione di lavoro.
Eppure nella fase statuente in molti ci avevano scommesso. Ci avevano scommesso le forze di governo sempre più bisognose di legittimarsi sul terreno federalista. Ci avevano scommesso i `governatori' del Polo che avevano visto nella fase statuente il grimaldello per far saltare il centralismo statale e consentire, su questa base, un'accelerazione dei processi di devolution nel Nord del paese. Ci avevano, infine, scommesso i politologi e gli emergenti teorici dell'ingegneria costituzionale convinti che per sbloccare il sistema centralista fosse necessario imporre, nelle Regioni, una soluzione di stampo presidenzialista.
2.È, infatti, indubbio che la `prima' riforma del Titolo V della Costituzione (L. Cost. n. 1/1999) tenda a ricalcare nel suo impianto di fondo tutte le suggestioni, i miti e le contraddizioni del sistema presidenziale. Di questo modello di governo principali estimatori si sono in breve tempo rivelati gli stessi `governatori' che ne hanno immediatamente praticato i modi e condiviso l'etica, adeguandosi ai canoni della `politica dell'immagine', pretendendo e ottenendo spazi sempre maggiori dai media, assecondando le tendenze alla personalizzazione della politica, intervenendo su tutte le grandi questioni che sono state in questi mesi oggetto del dibattito politico nazionale: la clonazione, le politiche di sicurezza, l'eredità del Risorgimento, i manuali scolastici di storia, il principio di laicità, la costruzione dell'Unione europea.
Si è soliti a questo proposito obiettare che l'approdo presidenzialista non costituisce l'esito obbligato dalla riforma costituzionale e che anzi l'Art. 122, nella sua nuova versione, tende, all'opposto, ad attribuire a ogni singolo Consiglio regionale il potere di disporre diversamente anche in merito alle modalità di elezione del presidente della Regione. Ma si tratta di un'argomentazione debole. Un'obiezione che non convince del tutto. Così come non convince, sul piano giuridico, l'introduzione, sottesa alla medesima riforma, di un inedito sistema di decostituzionalizzazione della Carta fondamentale, che consentirebbe addirittura la possibilità di introdurre in Costituzione norme suscettibili di essere successivamente derogate da altre fonti subcostituzionali (qual è appunto lo statuto regionale).
Dal punto di vista politico, tale soluzione, appare invece niente di più che un vero e proprio bluff, essendo essa protesa a porre artificiosamente le Regioni di fronte a un'alternativa che tale non è. Non è necessario disporre della palla di vetro per prevedere che qualora un determinato Consiglio regionale osasse disporre `diversamente' (come recita testualmente il nuovo Art. 122), esso si esporrebbe inevitabilmente ai rischi di una consultazione referendaria, dall'esito altresì facilmente prevedibile. E ciò non solo in considerazione dello spirito dei tempi (il fascino della democrazia referendaria è duro a morire), ma soprattutto in ragione delle norme che sovrintendono allo svolgimento del referendum. E più precisamente:
a. in base a quanto disposto dall'Art.123 Cost. è sufficiente che il referendum venga richiesto, oltre che da un quinto del Consiglio Regionale, anche da un cinquantesimo di elettori della regione (una quota, questa, alquanto distante da quella indicata nella proposta della stessa Commissione bicamerale, che era un trentesimo); b. la norma costituzionale non prevede alcun quorum di partecipazione. Il reiterato fallimento delle ultime consultazioni referendarie, a livello nazionale, ha indotto il legislatore a evitare la previsione di un qualsiasi quorum di partecipazione al voto. E tutto ciò al fine di salvaguardare in ogni caso `la riuscita' del referendum; c. la consultazione referendaria potrebbe svolgersi anche nell'ipotesi in cui lo statuto regionale sia stato approvato da una maggioranza particolarmente alta, come quella dei due terzi, ritenuta, per converso, adeguata in Costituzione persino per l'immediata entrata in vigore delle leggi costituzionali e di revisione costituzionale (ex Art. 138 Cost.).
3.Ma la valorizzazione del ruolo del `governatore' non dipende soltanto dall'acquisita centralità dei suoi poteri all'interno del nuovo modello regionale, imperniato, come si è detto, sull'etica del presidenzialismo. A esaltare il ruolo politico del `governatore' sono anzitutto le nuove forme di redazione dello statuto.
Alla previgente soluzione che imponeva un approdo inevitabilmente consensuale nei rapporti tra la Regione (chiamata a deliberare lo statuto) e lo Stato (che interveniva successivamente per approvarlo) si è venuta sostituendo un nuova procedura, espressione, a sua volta, di altre e contrapposte (sul piano culturale) istanze di riferimento. Il secondo comma del'Art. 123 recita ora: «Lo Statuto è approvato e modificato dal Consiglio regionale con legge approvata a maggioranza assoluta dei suoi componenti, con due deliberazioni successive adottate ad intervallo non minore di due mesi. Per tale legge non è richiesta l'apposizione del visto da parte del Commissario di governo».
Come risulta evidente da tale formulazione, il ruolo politico del Parlamento, espressione dei rappresentanti della nazione (ex Art. 67 Cost.) è stato definitivamente travolto. Il punto di vista politico dello Stato diviene ora esclusivamente quello del governo, al quale la legge riconosce la possibilità di adire la Corte costituzionale per contestare la legittimità della legge. L'esito della riforma costituzionale del 1999 anche da questo punto di vista appare eloquente: emarginato il ruolo delle assemblee rappresentative, il sistema di relazione tra Stato e Regioni è ora integralmente affidato ai rapporti di forza tra `governatori' (regionali) e governo (nazionale).
4.Ma se il nuovo sistema appare proteso a prefigurare una sorta di (anomalo) `regime del presidente' (della giunta), perché allora i `governatori' si mostrano così esitanti nell'avviare la fase statuente? E perché, in particolare, le Regioni, dopo avere per molto tempo rivendicato competenze sempre più estese e poteri sempre più forti di contrattazione con lo Stato centrale si mostrano oggi così passive e riluttanti nell'intraprendere il processo di rifondazione dell'autonomia statutaria?
Le ragioni sono molteplici. Una però fra le tante merita di essere presa in particolare considerazione.
Venuto meno il regionalismo cooperativo che per una lunga stagione ha contrassegnato l'esperienza costituzionale italiana, il nuovo modello di regionalismo conflittuale impone oggi una più esatta delimitazione degli ambiti di intervento costituzionalmente attribuiti alle fonti regionali e a quelle di origine statale.
Valga l'esempio dell'unica proposta di bozza di statuto fino a oggi presentata, quella del `governatore' del Veneto. Essa ha esplicitamente assunto quale sponda `costituzionale' di riferimento i contenuti, le finalità, lo stesso impianto normativo del Disegno di legge costituzionale recentemente approvato, ma ben prima che esso avesse la sanzione definitiva delle Camere. Di questa riforma il progetto di statuto di Galan pare avere prevalentemente colto l'aspetto più incisivo e dirompente. Quello concernente il carattere pattizio del procedimento: «L'atto di concessione, piaccia o non piaccia – si legge nella bozza Galan – postula e sviluppa l'idea di subordinazione gerarchica priva di valori. Cosicché se si guarda all'esperienza di altri paesi, autenticamente autonomisti, non si fatica ad accorgersi che al centro della forma di Stato sta il principio della contrattazione, cui si ricollega in modo diretto il principio democratico». (Proposta di nuovo Statuto della Regione Veneto, 27 ottobre 2000, Relazione introduttiva del presidente). Un'argomentazione, questa, mutuata (pressoché) integralmente dalla relazione al suddetto progetto di legge costituzionale C. 5467, nella quale si legge: bisogna porre le condizioni per un «un nuovo patto fra Stato e autonomie locali», un «nuovo patto federale» destinato a realizzarsi nel «riconoscimento, nella parte ordinamentale della Repubblica, della pari dignità costituzionale di tutti gli enti politici territoriali nei quali si esplica la vita sociale, economica e culturale della comunità». Un'istanza, questa, coerentemente recepita, sotto il profilo normativo, dal nuovo testo dell'Art. 114 della Costituzione la cui stesura espressamente prevede: «La Repubblica è costituita dai Comuni, dalle Province, dalle città metropolitane, dalle Regioni e dallo Stato».
Ora, se in passato i fin troppo elastici limiti posti alla competenza statutaria risultavano coerenti con un modello flessibile di concertazione che rimetteva, di fatto, la definizione del contenuto dello statuto all'accordo di volta in volta concluso tra Assemblea regionale e Parlamento, oggi, per converso, una puntuale determinazione dei suoi ambiti di incidenza normativa appare imprescindibile, anche al fine di delimitare il più possibile il potere di intervento della Corte costituzionale. Un'impresa, questa, certamente non facile e anzi per certi aspetti resa ancora più difficoltosa dal caotico sovrapporsi, nella legge di riforma, di molteplici e variegate fonti normative (statuto, legge statale, legge regionale) e, in particolar modo, dagli evanescenti caratteri assunti dalla c.d. potestà regionale di integrazione della Costituzione.
Senza un comune quadro di riferimento normativo, in altre parole, non è in alcun modo possibile definire i nuovi poteri delle Regioni. Ecco anche perché il procedimento di revisione degli Statuti è oggi al palo. Le Regioni prima di operare attendono probabilmente che la `riforma' federalista del Titolo V della Costituzione, recentemente approvata in Parlamento ma già sottoposta all'appello referendario, entri in vigore. Ma ad aver paralizzato, in questi mesi, l'avvio della revisione degli Statuti è stata soprattutto la 'spasmodica' attesa dello scontro elettorale, dal cui esito dipendono le condizioni di sviluppo del processo statuente e, in definitiva, la sua stessa impronta politico-costituzionale: prima di iniziare a trattare, i `governatori' vogliono vederci chiaro e sapere quale governo si troveranno di fronte.