Il revisionismo in urbanistica

LA DEROGA COME REGOLA
Vezio De Lucia  

Gaetano Arfè ha scritto che l'offensiva ideologica scatenata dalla destra si è già vittoriosamente cimentata nel campo della storia. Successivamente ha colpito il diritto e l'economia. Secondo me, non finisce qui. Anche il governo del territorio è attraversato dai venti del revisionismo e del trasformismo. Credo che sia di qualche interesse raccontare che cosa sta succedendo, cominciando da Milano. Il capoluogo lombardo ha sempre mostrato insofferenza per le regole dell'edilizia. Non a caso, da quasi mezzo secolo si chiama 'rito ambrosiano' la specialità meneghina di piegare le norme al variare delle circostanze. Negli anni Sessanta e Settanta, successive variazioni del piano regolatore ne aumentarono le capacità edificatorie di milioni di metri cubi. A Milano è nata la 'urbanistica contrattata'; fu un assessore all'urbanistica comunista che scatenò furenti polemiche a sinistra sostenendo a oltranza le ragioni della proprietà, mentre una parte della cultura urbanistica forniva il supporto a quelle pratiche di perverso intreccio tra poteri pubblici e interessi privati che presero il nome di Tangentopoli.
Con l'amministrazione Albertini, la tendenza ha raggiunto livelli estremi. Su "la Repubblica" del 29 novembre, Francesco Erbani ha scritto che a Milano la parola pianificazione evoca il regime dei soviet. "La città non è più regolata da un disegno unitario, ma diventa una somma di progetti: e questo in nome della sussidiarietà – quella sussidiarietà che è il fulcro lessicale della rivoluzione federalista predicata da Formigoni e che si può sintetizzare così: la pubblica amministrazione decide di non fare quello che i privati potrebbero fare meglio. Nella sanità, nella scuola e anche nell'urbanistica".
In buona sostanza, secondo il nuovo 'rito ambrosiano', i progetti e programmi proposti dai privati non sono tenuti a uniformarsi alle prescrizioni dei piani regolatori ma, al contrario, i piani regolatori si devono adeguare ai progetti. Non è un'esagerazione polemica, né una semplificazione giornalistica. È quello che materialmente avviene a Milano. Il de profundis per l'urbanistica è il documento Ricostruire la grande Milano , approvato dal consiglio comunale nella primavera scorsa. In centosessanta pagine, con il pretesto, non infondato, dell'impraticabilità della precedente strumentazione normativa, e nel nome della modernizzazione, si mettono in discussione principi generali dell'ordinamento costituzionale e giuridico italiano. L'affermazione più spettacolare è la seguente: "lo Stato ha una voce autorevole, ma pur sempre una voce tra le voci". Sembra imboccata la strada dell'estinzione dello stato di diritto.
Un passaggio fondamentale della proposta milanese riguarda la distinzione tra le parti consolidate della città e quelle suscettibili di nuove trasformazioni. Dove si intende conservare la stabilità dell'assetto raggiunto, e dei connessi valori immobiliari, lì si ritiene giusto conservare le prescrizioni del vecchio piano regolatore. Dove, viceversa, si prevedono trasformazioni negli assetti, e nei valori immobiliari, lì si ritiene opportuno che la pianificazione sia del tutto generica, si limiti a indicare scenari, obiettivi, indirizzi. Si deve esprimere non in un piano (atto impegnativo, con effetti giuridici incontestabili), ma in un documento non cogente, che stabilisca indirizzi labili, continuamente modificabili dai progetti e programmi presentati dagli operatori. Una procedura, insomma, al tempo stesso 'certa e flessibile'. Edoardo Salzano, che in un recente convegno dell'associazione Polis a Eboli ha attentamente analizzato il testo milanese, così commenta questo punto cruciale: "la pianificazione dovrebbe essere quindi 'certa e flessibile' in modo profondamente asimmetrico . Nelle aree dove i valori immobiliari sono già consolidati, dovrebbe garantire (ai titolari dei valori immobiliari) la certezza della loro stabilità nel tempo. Nelle zone dove invece si possono prevedere trasformazioni, il pubblico sostituisca la certezza delle sue determinazioni con una flessibilità funzionale (verrebbe da dire asservita) agli interessi (alle 'convenienze') degli operatori privati. Quando questi ultimi si manifestassero e divenissero maturi, l'amministrazione dovrebbe tradurli in certezze". È bene chiarire subito che non si tratta di un comportamento illegale. Il nuovo rito ambrosiano è legittimato da norme legislative approvate nel corso degli anni Novanta, quasi sempre per iniziativa del centro-sinistra . È l'urbanistica contrattata, la deroga come regola.
Sono i nuovi istituti — da alcuni definiti eversivi — che consentono di obliterare il piano regolatore, spesso con finanziamenti pubblici: l'accordo di programma, il contratto d'area, il patto territoriale, il Prusst, il piano integrato e un'altra decina di invenzioni derogatorie. Grazie a esse, qualunque intervento promosso da attori privati può prescindere dalle regole della pianificazione ordinaria. Cioè dalle regole della coerenza e della trasparenza.
All'origine, come ha osservato Erbani, c'è l'uso esasperato del principio di sussidiarietà, di cui ha scritto Giuseppe Chiarante su queste pagine nell'ottobre scorso. Un principio che forse con troppa simpatia è stato accolto nel bagaglio della sinistra.
Molti si chiedono che male c'è ad adottare la linea milanese. Che male c'è se si realizza più efficienza, se c'è meno burocrazia? Che ci importa dell'urbanistica? L'urbanistica è uno strumento. Non è un principio di libertà o di democrazia.
Provo a rispondere. Innanzi tutto si deve ben chiarire che la linea milanese non è neanche a favore del mercato. Non è a favore della concorrenza. Non si tratta di innovazioni a favore dell'impresa. Non è un'operazione di privatizzazione. Si tratta solo di valorizzazione degli immobili.
Interlocutori non sono le imprese ma la proprietà fondiaria . È una linea regressiva. Siamo di fronte, insomma, a un possente rilancio della speculazione fondiaria. La speculazione fondiaria nobilitata come modernizzazione. Mi sembra di essere tornato giovane. Come negli anni Cinquanta e Sessanta, la speculazione fondiaria vuole campo libero. "Il piano regolatore serve a chi non si sa regolare" diceva un vecchio ingegnere napoletano degli anni di Achille Lauro.
Si consideri che le varianti urbanistiche autorizzate con il ricorso agli accordi di programma non sono soggette alle osservazioni delle associazioni e dei cittadini interessati, com'è previsto dalla legge urbanistica del 1942 (in pieno fascismo), e spesso non sono nemmeno discusse dai consigli comunali, cui spetta solo la ratifica della firma del sindaco. Con tanti saluti alla partecipazione e alla questione morale.
L'urbanistica derogatoria non è una specialità milanese . Le stesse procedure sono in larga misura praticate a Roma, e in tanti altri luoghi. La differenza sta nel fatto che, a Roma e altrove, il ricorso alla deroga è presentato come un'emergenza, si afferma che la via maestra resta quella ancien régime , cioè la formazione di un nuovo piano regolatore. Ma è un'ipocrisia. Il nuovo piano viene allestito in modo che, quando necessario, possa contraddire se stesso. Un piano, insomma, che nega la logica e la struttura della pianificazione ('pianificar facendo'). È giusto allora apprezzare la franchezza di Milano, che rifiuta il fariseismo.
Qui, più che in altri campi, si manifesta il disarmo culturale e ideologico della sinistra e l'egemonia della destra. Anche per questo, l'esperienza milanese sta sul filo dell'onda.
Riguardo all'egemonia, credo che sia utile ricostruire, in poche righe, la successione dei primati in materia di urbanistica, a partire dal primo centro-sinistra, all'inizio degli anni Sessanta. Indiscusso e indiscutibile protagonista fu Fiorentino Sullo (morto qualche mese fa, ignorato da tutti), ministro dei lavori pubblici nel quarto governo Fanfani, politicamente assassinato dal suo stesso partito, la Democrazia cristiana, per aver tentato una riforma urbanistica sul modello inglese (di allora). Con Sullo, e dopo Sullo, per quasi un quarto di secolo, la supremazia politica e culturale è stata della sinistra, sia del Psi (mi limito a ricordare Giacomo Mancini, altro grande ministro riformatore, cui si devono l'inchiesta su Agrigento, la cosiddetta legge-ponte, il parco dell'Appia Antica; e Giorgio Ruffolo, il Progetto '80 ), sia del Pci (Bologna e dintorni, gli interventi di recupero di Pier Luigi Cervellati, decine di esempi di buongoverno). E, non secondariamente, di molte associazioni culturali. A metà degli anni Ottanta sembrò prendere corpo l'iniziativa dei movimenti verdi, ma fu stagione effimera. La cultura urbanistica, soprattutto quella di sinistra, fu accecata e poi sopraffatta dai modelli neo-liberisti, dalla deregulation . Prevale infine un'urbanistica dichiaratamente di destra.
Oggi, la sinistra tace. Cioè tacitamente acconsente, talvolta anche esplicitamente. In ogni modo, è visibile la rinuncia alle posizioni critiche della sua tradizionale cultura. Aderisce al revisionismo il mondo accademico, dove non c'è più differenza fra destra e sinistra: tutto sembra di destra. La cultura è dominata dalla 'fenomenologia imitativa', per dirla con Alberto Asor Rosa. Certe volte mi sembra che ci si vergogni di non stare schierati a destra.
Sopravvive, faticosamente, l'esperienza di quelle che furono le regioni rosse. In Emilia Romagna, Toscana, Umbria, Marche non funziona l'alibi della impraticabilità degli strumenti urbanistici, che è all'origine degli istituti derogatori. I tempi dell'amministrazione sono ragionevoli, le procedure semplici, negli uffici agiscono operatori competenti e aggiornati, l'arroganza e l'oppressione burocratica sono bandite. Molte regioni hanno sdoppiato il piano regolatore in due strumenti urbanistici, uno di tipo strategico, valido a tempo indeterminato, l'altro di natura programmatica, molto più flessibile, il che consente di rispondere adeguatamente alle variazioni della domanda, senza stravolgere il metodo della pianificazione. La Toscana per prima, senza aspettare il federalismo, ha attuato modelli efficaci di pluralismo istituzionale: le conferenze di pianificazione o di programmazione hanno eliminato i rapporti gerarchici. Ancora inorridisco al ricordo delle vessazioni subite da amministratore di Napoli quando il presidente della Campania, Antonio Rastrelli, pretendeva di imporre ai Comuni, anche al capoluogo regionale, una concezione prefettizia dell'urbanistica. Ma anche l'Emilia Romagna, la Toscana, l'Umbria, le Marche sono ormai stanche, rassegnate, sfiduciate, assediate. Subiscono il fascino del vento del nord. Non sono più un riferimento per le regioni del Mezzogiorno governate dal centro-sinistra, anch'esse progressivamente soggiogate dalla linea milanese. Complici gli specialisti e gli operatori della materia.
Che fare? Non ho conclusioni da proporre, il pessimismo mi sembra difficile da contrastare, irriducibile. Certo non esiste una soluzione specifica, disciplinare, dei problemi di cui ho trattato. L'urbanistica è una faccia della politica. La crisi dell'urbanistica è una faccia della crisi della politica. Si potrebbero intanto valorizzare al massimo le esperienze e i risultati alternativi al 'rito ambrosiano', che pure ci sono. Pochissimi, ma ci sono. Mancano però lo spazio, gli strumenti, le risorse e l'interesse per documentare che nell'urbanistica italiana non c'è solo il 'revisionismo', lo spirito della controriforma.